1. 서
자유시장경제체제는 자유로운 경쟁을 바탕으로 한다. 자본주의의 발달에 따라 기업들이 시장지배적 지위를 가지게 되면 이를 기화로 독점이윤을 누리려고 한다. 시장지배적 지위의 남용의 문제가 발생한다. 사업자가 비록 시장지배적 지위에 있지 않은 경우라고 하더라도, 사업자가 계약, 협정 등의 방법으로 다른 사업자와 상품용역의 가격, 거래조건 등을 제한하는 부당한 공동행위를 하기도 한다. 사업자는 단독으로 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위를 하기도 한다. 이른바 불공정거래행위이다.
위와 같은 문제점을 가지고 있는 경제법상의 문제에 대처하여 자유로운 경쟁을 유지하기 위하여 각국은 독점금지법을 제정하여 시행하고 있다. 우리나라도 시장구조의 개선과 거래행태의 개선을 목적으로 하고 있는 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 독점규제법)을 가지고 있다.
해운은 국제산업으로서 선박회사(이하 선사)들은 국제적인 경쟁하에 놓여있다. 다수의 선박소유자가 다수의 화주와 자유경쟁체제 속에서 이루어지는 부정기선분야에서는 독점의 문제가 나타나지 않는다.
그러나 특정항로에서 반복되는 서비스를 제공하는 정기선분야에서는 동종의 서비스를 제공하는 선사들이 공동의 보조를 취할 수 있는 여지가 발생한다.
정기선 영업을 제공할 수 있는 선사는 많지 않다. 이것은 정기선영업을 제공하기 위하여는 일정한 주기로 선박을 투입하여야 하므로 상당한 숫자의 선박을 소유운항해야 하기 때문이다.
또한 정시운항을 위하여는 하역작업을 자신이 직접 행할 수 있는 여력이 있어야 한다. 집화를 위하여는 영업능력이 있어야 하고, 자신의 컨테이너 터미널을 갖추어야 한다. 몇 개의 선사가 한 항로에 운임을 두고 경쟁을 하기 시작하면 흥망을 걸고 싸우게 된다. 지나친 경쟁으로 한 두개의 선사가 도산이 되고 나면 독과점이 발생하게 되거나 수요자들이 원하는 만큼의 공급이 이루어지지 못할 수 있다.
이러한 이유에서 해운산업에서는 19세기 말부터 소위 동맹제도가 탄생 유지되어 왔다. 동맹은 동맹선사 사이에서는 동일한 운임율을 유지한다. 나아가 동맹선사를 일정기간 동맹선사를 이용한다는 계약을 체결한 화주에게는 동맹운임이라는 낮은 운임을 제공한다. 동맹은 독점적 지위를 누리므로 높은 운임을 받게 된다. 이러한 점은 두가지 독점금지법의 문제를 내포하게 된다. 첫째는 동맹선사가 아닌 선사에게는 진입장벽이 된다. 둘째는 화주에 대한 운임의 측면에서는 차별대우를 하게 된다.
우리나라 화주들이 미국 혹은 유럽에 수출 혹은 수입하는 경우에 해운동맹에 속하는 선박을 이용하는 경우에 운임에서 차별대우를 받는다는 이유로 공정거래위원회에 제소가 가능한지? 중소형선사가 동맹선사가 독점적인 지위에 있으므로서 자신에게 불공정한 기회를 제공한다는 것을 이유로 공정거래위원회에 제소가 가능한지 등의 의문이 제기된다. 각국의 입장과 더불어 이에 대하여 간단히 적어본다.
2. 해운동맹 현황
컨테이너 영업으로 대변되는 정기선운항은 동맹을 중심으로 운항된다. 대표적인 동맹으로TACA(Trans-Atlantic Conference Agreement)와 FEFC(Far East Freight Conference)가 있다. 현대상선은 FEFC의 회원선사이다. 최근에 들어와서는 각종 규제의 강화로 해운동맹의 기능이 약화되어, 선사들은 경쟁력을 갖추기 위하여 합병을 시도하고 있다. 또한 약화된 형태이지만 얼라이언스의 이름으로 전략적 제휴를 하기도 한다. 우리나라의 현대상선과 한진해운이 얼라이언스를 체결하고 있다. 그러나 얼라이언스 등의 이름을 갖추고 있어도 카르텔의 성격을 가지므로 경제법적인 문제는 여전히 남아 있다.
3. 동맹의 운항형태 및 독점규제법과의 관련성
(1) 선사사이
첫째, 선사들 사이에서는 동맹에서 운임률표를 제정하고 각 회원들에게 이를 엄수할 것을 요구한다. 둘째, 배선협정을 맺어 동맹선사간에 적정한 배선수를 설정 유지함으로써 상호 과당경쟁을 방지하여 질서를 유지한다. 셋째, 각 동맹선사의 특수항로에서 일정기간 내에 취득한 운임액 가운데 소정의 비용들을 공제한 나머지 순운임수입을 공동기금으로 갹출하였다가 일정한 기간이 경과한 후에 각 동맹선사의 경력 및 실적 등을 근거로 미리 정해진 요율에 따라서 수익운임을 배분한다. 집화경쟁의 격화를 방지하고자 한다.
(2) 화주와의 관계
화주와의 관계에 있어서 각 선사가 각각 운송인이 되어 책임을 부담하는 것은 변함이 없다. 그런데 정기선동맹은 화주와의 관계에서 아래와 같이 운용된다.
첫째는 운임지연환급제(deferred rebate system)이다. 이것은 동맹선사를 일정기간 이용하는 화주에 대하여는 일정기간이 지난 다음에 수령한 운임에서 일정액을 환불하여 주는 것이다. 이것은 미국에서 1916년 해운법에서 금지되었다. 두번째는 화주와 약정을 통하여 일정한 기간 동맹소속 선박을 이용할 의무를 부과하면서 정규운임보다 낮은 운임을 제공하고, 만약 이를 위반하면 위약금이 부과된다.
이중운임제(dual rate system)이다. 1916년 해운법에서 금지되지 않았지만, 1984년 해운법에서 금지되었다. 다른 지역에서는 아직도 사용하고 있고 그 유효성이 문제되고 있다. 세번째는 전투선박(fighting ship)의 도입이다. 비동맹선사가 항로에 진입하게 되면, 동맹에서 이를 격퇴하기 위하여 선박을 투입하여 저가운임을 제공한다. 발생되는 비용은 동맹에서 공동으로 부담하게 된다. 1984년 해운법에 의하여 금지되었다. 이러한 세가지 방법은 모두 경쟁자를 배제하는 것으로 독점금지법 혹은 독점규제법에 위반될 여지가 있다.
(3) 독점금지법관련 문제점
첫째, 동맹은 특정항로에서 독점을 하므로 초과이윤을 획득한다. 시장지배적 지위를 이용하여 가격을 높게 책정한다. 둘째, 동맹선사를 이용하면 저렴한 운임율을 제공받으므로 타선사 이용이 기피된다. 즉, 동맹외 선박의 공정한 경쟁이 저해된다.
4. 미국에서의 입장
초기 세계해운의 동맹화에 대하여 미국 의회는 1912년 알렉산드 의원을 위원장으로 하는 위원회를 조직하여 이를 연구하여 결과를 발표하게 하였다. 보고서는 파멸적인 운임전쟁과 무역질서의 불안정화를 피하기 위하여 동맹제도의 계속을 권고하고, 동맹이 공정하게 운영되면 운임의 안정, 정기선 서비스의 유지, 화주에 대한 평등한 서비스의 제공 등 유익한 기능을 다할 수 있다고 주장하는 한편으로는 반트러스트적 성격이 야기하는 화주에게의 악영향을 배제하기 위하여 운임 등의 협정을 인가제로 하고, 불공정한 협정을 금지하고, 운임환불제와 전투선을 금지하고, 화주에 대한 보복조치를 금지하는 등 정부에 의한 강한 공맹관행의 규제가 필요하다고 설명하였다.
1916년 해운법은 동맹제도에는 반트러스트법이 적용되지 않지만, 행정기구에 의하여 지속적인 통제를 받는 것으로 결론이 났다. 1916년 해운법은 운임거치환급제를 금지시켰다.
Isbrandtsen 사건에서 이중운임(dual rate system)은 1958년 미국대법원에 의하여 반독점금지법에 위반이라는 판결이 나옴으로써, 동맹은 타격을 입었다. 또한 Svenska 사건에서는 연방해사위원회가 승인한 해운동맹의 활동도 경우에 따라서는 독점금지법에 위반된다는 판결을 내렸다. 이에 대처하기 위하여 1984년 해운법이 개정되면서, 제7조에서 해운동맹 등은 독점금지법에서 제외됨을 더욱 분명히 명시하고, 이중운임제도는 금지시키면서도, 독자행동권과 대화주 우대계약 및 기간별 물량별 운임률제도를 인정하였다.
(1) 1998년 미국 개정해운법
동법은 1916년 법 및 1984년 법의 골격을 그대로 유지한다. 즉, 해운동맹은 반트러스트법의 적용에서 제외하는 한편 불공정거래의 성격을 갖는 부분에 대하여는 이를 금지하는 규정을 가지고 있다.
제7조에서는 해운동맹 등은 반독점지법의 적용대상에서 제외됨을 정한다. 미국해운법의 가장 큰 의의는 여기에 있다고 할 수 있다. 제5조에서는 통제의 방법으로서 협정 등은 FMC에 신고하도록 한다. 특히 동맹의 협정에서의 신고대상을 제5조 b항에서 정한다. 제4조에서는 본 법이 적용되는 범위를 단순한 동맹에서 확대시키고 있다.
제10조에서는 일반개품운송과 서비스계약을 나누어서 규정한다. 서비스계약은 대량장기정기운송계약으로 이 계약에 따라서 하부에서 구체적인 개품운송이 이루어진다. 서비스계약은 대량화주와 운송인 사이에 대등한 관계에서 체결되는 것으로 계약자유의 원칙이 적용되는 부분이다. 따라서 서비스 계약 하에서는 운임 등 차별적인 대우가 가능하도록 하고 있다(제10조 b항 5호). 기존의 운임지연환급제도의 금지, 전투선 사용의 금지, 이중운임제도의 금지 등은 그대로 존치된다.
(2) 평가
현재의 미국 해운법은 해운동맹 혹은 유사단체에 대하여 독점금지법의 적용을 제외하고 있는 점이 가장 큰 특징이고 의의이다. 그럼에도 독점적인 성격을 견제하기 위하여 독점의 요소가 있는 부분은 신고하게 하고 철저히 감독한다. 그 기능은 FMC(Federl maritime Commission; 연방해사위원회)가 담당한다. 독점금지법 위반의 소지가 있는 운임거치할부제, 이중운임, 전투선제도 등은 금지시킨다.
다만, 미국산업을 보호하기 위하여 대량화물운송을 위한 서비스 계약의 경우에는 별도의 운임체제가 가능하게 하였다. 이러한 조치는 사실상 동맹을 와해시키는 결과를 가져왔다. 현행법은 동맹의 경우만 규율하는 것이 아니라, 개품운송계약에서의 운임결정 협정에 모두 적용된다. 대량화주와 특별한 계약을 체결하여 낮은 운임을 제공할 수있는 것은 해상운송인만 가능하고, 소위 말하는 NVOCC(무선박운항자)는 제외된다. 그러므로 이들은 해상운송인에 비하여 불리한 지위에 놓인다.
5. 유럽연합의 경우
유럽연합에서 경쟁제한금지법의 근거는 유럽공동체에 관한조약(유럽공동체조약)이다. 이 조약은 1957년 3월 25일 로마에서 체결되어 1958년 1월 1일부터 발효한 유럽경제공동체의 설립에 관한 조약(로마조약)을 1992년 2월 7일 개정한 것이다. 조약 제85조(1997년 암스테르담 조약에 의하여 제81조로 변경되었다)(제81조는 가맹국간의 무역에 영향을 줄 우려가 있고, 공동시장내의 자유경쟁의 기능을 방해제한 할 것을 목적으로 하거나 이와 같은 결과를 초래하게 하는 사업자간의 모든 협정 결의 및 협조적 관행을 금지한다)에 의하여 경쟁제한적 합의와 그 밖에 차례로 이에 동조한 행동방식은 원칙적으로 금지된다. 제86조(현 제82조)(제82조는 공동시장이나 그 실질적 부분에 있어서 우월적 지위를 부당하게 이용하는 것과 같은 하나 이상의 사업자에 의한 행위는 가맹국간의 무역이 그것에 의하여 영향을 받을 우려가 있는 한도에서 이를 금지한다)는 시장지배적 지위의 남용도 금지된다.
1986년 유럽연합은 정기선동맹의 제외규정(4056/86)을 만들어 가격결정과 운송량 조절 등에 대하여 독점금지법의 적용을 배제시켜 주었다. 그 이유는 가격의 고정 등이 안정된 운임율을 보장하여 유럽의 화주들에게 신뢰받는 정시 해상운송서비스를 제공할 것이라는 점 때문이었다. 1998년 TACA는 화주로부터의 제소에 따라 273Million 유로의 벌금 제제를 받았다. TACA는 수정한 안을 제출하여 이 문제를 해결하였다.
그런데 OECD 등에서는 동맹에 의한 경직된 운임설정(price fixing)의 폐해를 지적하면서, 독점금지법에 대한 배제를 재고하여야 한다고 하여, 유럽연합에서는 이를 검토하고 있다. 유럽에서는 미국의 1998년 개정 해운법에 의한 서비스계약(service contract)의 허용은 화주로 하여금 낮은 운임이 가능하게 하고, 계약내용을 비밀로 할 수 있기 때문에 절대적으로 유리함을 지적하고 있다. 그러므로, 독점금지법이 적용되어 화주에게 유리한 운임조건이 제공되어야 한다고 주장한다.
2005년 12월 24일 유럽집행위원회(EC)는 정기선해운동맹의 공동가격결정 및 선복량 규제에 대한 EU경쟁법 적용제외를 폐지한다는 관련 규정안을 EU이사회에 제출하였다.
6. 일본의 경우
일본은 미국 등과 같이 해운업의 정기선동맹유사의 협정체제는 독점금지법의 적용에서 제외된다고 정하고 있다.
해운법 제28조
일본국의 항구와 다른 국가의 항구 사이의 항로에 있어서 선박운항사업자가 기타의 선박운항사업자와 운임, 요금등 기타의 운송조건, 항로, 배선등 적취에 대한 사항을 내용으로 하는 협정 혹은 계약의 체결, 또는 공동행위에 대하여 국토교통대신에게 미리 제출하는 경우에는 독점금지법의 규정의 적용을 적용하지 않는다. 다만, 불공정한 거래방법을 사용하는 경우 혹은 일정의 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 것에 의하여 이용자의 이익을 부당히 해하는 경우에는 예외로 한다.
이러한 일본법의 입장은 미국의 해운법과 같이 해운동맹 유사체제를 인정하면서도 그 내용에서는 이를 제한하는 입장을 취하고 있다고 볼 수 있다.
7. 우리나라의 경우
한진해운은 동맹에는 가입되어 있지 않고 현대상선은 FEFC라는 동맹에 가입되어 있다. 태평양항로에서는 미국의 독점금지법이 동맹을 더 이상 허용하지 않는 결과를 가져왔으므로 전략적 제휴(alliance)라는 다른 체제로 운영되고 있고, 한진해운은 TSA와 WTSA에 각각 가입되어 있다. 전략적 제휴는 운임의 결정에는 개입되지 않고, 선박을 이용한 선사간 전략적 제휴를 하는 것이다. 즉, 선박을 각각 몇척씩 투입하여 효율적으로 항로를 장악하는 것인 점에서 순수한 해운동맹과 차이가 있다.
(1) 시장지배적 지위의 남용해당여부
동맹은 시장지배적 지위를 남용하여 가격을 높게 설정하려고 한다. 이는 독점금지법 제3조의 2의 제1항의 부당한 가격결정에 위반된다고 보여진다.
시장지배적 사업자는 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 하여서는 아니된다. 1. 상품의 가격이나 용역의 대가를 부당하게 결정 유지 또는 변경하는 행위. 2. 상품의 판매 또는 용역의 제공을 부당하게 조절하는 행위. 3. 다른 사업자의 사업활동을 부당하게 방해하는 행위. 4. 새로운 경쟁사업자의 참가를 부당하게 방해하는 행위. 5. 부당하게 경쟁사업자를 배제하기 위하여 거래하거나 소비자의 이익을 현저히 해할 우려가 있는 행위(독점규제법 제3조의2 제1항).
그런데 시장지배적 사업자가 되기 위하여 한국시장을 어느 정도 지배하는지 선행검토가 되어야 할 것이다. 이에 해당되게 되면, 공정거래위원회는 제5조에 의한 시정조치 및 제6조에 의한 과징금을 해운동맹에게 부과할 수 있을 것이다. 또한 피해자는 제56조에 의한 손해배상청구가 가능하다.
(2) 부당한 공동행위
동맹은 두 개 이상의 사업자가 공동으로 행위를 하므로, 독점규제법 제19조에 해당여부가 논의될 수 있다.
제1항 사업자는 계약, 협정, 결의 기타 어떠한 방법으로도 다른 사업자와 공동으로 부당하게 경쟁을 제한하는 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 할 것을 합의하거나 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1. 가격을 결정 유지 또는 변경하는 행위 8. 1호 내지 제7호외의 행위로서 다른 사업자의 사업활동 또는 사업내용을 방해하거나 제한함으로써 일정한 거래분야에서 경쟁을 실질적으로 제한하는 행위(독점규제법 제19조).
한 선박회사는 다른 선박회사들과 동맹을 형성하여 동맹외의 선박이 투입되면 이를 저지하기 위하여 저가 운임공세를 펴고 비용 혹은 손해를 함께 부담하므로 이는 부당한 공동행위로 제19조 제1항 1호 혹은 8호에 해당할 수 있다.
얼라이언스 체제라고 하더라도 선사간에 제휴를 하게 되면 제휴를 하지 못하는 후발업체 등은 경쟁력이 떨어지게 되므로 제19조의 위반 가능성이 전혀 없는 것은 아니라고 생각된다.
공정거래위원회는 제21조에 의한 시정조치 및 제22조의 과징금을 부과할 수 있고, 피해자는 제56조에 의한 손해배상청구가 가능하다.
(3) 불공정거래행위
소비자인 화주의 입장에서 보면, 동맹선사의 회사는 자신들과 계약을 체결하는 경우에는 운임에서 혜택을 주므로, 그렇지 않은 화주들에게는 차별적 취급을 받는 것이 된다. 동맹외 선박이 투입되면, 전투선박을 투입하는 것은 부당하게 경쟁자를 배제하는 행위가 된다.
사업자는 다음 각호의 1에 해당하는 행위로서 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위를 하거나, 계열회사 또는 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1. 부당하게 거래를 거절하거나 거래의 상대방을 차별하여 취급하는 행위 2. 부당하게 경쟁자를 배제하는 행위(독점규제법 제23조 제1항).
공정거래위원회는 제24조에 의한 시정조치 및 제24조의2에 의한 과징금을 부과할 수 있고, 피해자는 제56조에 의한 손해배상청구가 가능하다.
(4) 해운법의 입장
우리 법은 일본법과 달리 해운산업에서 동맹에 대하여 독점금지법에서 배제하는 규정을 두고 있지 않다. 그러므로 독점금지법이 적용된다고 할 수 있다. 이 문제가 심각하게 다루어지지 않았지만, 만약 공정거래위원회에 제소가 되면 동맹체제를 맺고 있는 선박회사는 징계를 받는 문제가 발생할 수 있다고 본다.
8. 결
해운동맹에 대하여는 현재 우리나라 선사인 현대상선이 유럽과 아시아 지역에서 동맹체제를 유지하고 있으므로, 다른 선사들이 동일한 정기선항로에서 영업을 시작하고자 하면 마찰의 소지가 있다. 한국의 화주들이 동맹의 폐해로 높은 운임을 지급하고 있다고 불만을 가질 가능성이 크다. 미국, 일본, 유럽연합 등은 해운동맹을 자국 상선대의 보호를 위하여 원칙적으로 허용하면서 이를 독점금지법의 적용에서 제외하고 강한 통제를 하고 있는 입장을 취하고 있다.
그러므로 우리나라도 동맹 등 유사체제는 해운법에서 독점금지법의 적용제외사항으로 인정하는 예외규정을 두면서, 국가가 독점규제법의 위반사항은 엄격히 통제하는 법제도가 필요한 것이 아닌가 생각한다. 해운동맹의 문제는 경제법과 해법이 교차하는 부분이다. 우리나라에서는 학계에서 이 문제를 깊이 다루지 않고 있는 점은 아쉬운 점이다. 당사자인 업계에서 각별한 관심을 가지고 이 문제를 학계와 함께 논의할 필요성을 강조하면서 글을 맺는다.