중앙해양안전심판원 전문성 제고방안

서론
2016년에 제작된 ‘썰리(Sully: Miracle on the Hudson)’라는 영화는 실화를 바탕으로 한 여객기 사고를 다룬다. 이 사고에서 여객기 기장 썰리(탐 행크스 Tom Hanks 분)는 한쪽 엔진의 고장에도 불구하고 비행기를 뉴욕의 허드슨(Hudson) 강에 불시착시켜 승객 177명 전원을 살릴 수 있었다. 이 사고 후 미국 연방 교통안전위원회(NTSB)는 모의조종(simulation) 결과 인근 공항에 착륙할 수 있는 충분한 시간적 여유가 있었는데도 불구하고 썰리가 위험하게 여객기를 강에 불시착시킨 과실이 있다고 주장하였다. 반면에 썰리는 당시의 불시착은 승객을 구하기 위한 최선의 선택이라고 주장하였다. 그러나 추후 진행된 청문과정에서 NTSB의 모의조종에는 인적요소(human factor)가 충분히 고려되지 않았으며, 이를 고려하면 사고 당시 정보가 부족한 상태에서 썰리의 결정은 최선의 판단으로 밝혀지게 된다. 저자가 이 영화에서 가장 감명을 받은 부분은 항공사고에 관한 NTSB의 전문성이었다. NTSB 조사관은 공무원인데도 썰리의 조종행위를 상세하게 분석할 수 있을 정도의 전문지식을 가지고 있었다. 

우리나라에는 해양사고를 조사하고 심판하는 해양안전심판원(이하 ‘해심원’)이라는 전문기관이 있다. 해심원의 역할은 해양사고에 대한 정확한 원인을 밝히고, 이를 바탕으로 유사한 사고를 방지하는 것이다. 그러나 해양사고는 주로 선박에서 발생하고, 매우 다양한 원인에 의하여 발생하기 때문에 선박운항 지식이 없는 일반 공무원이 사고원인을 밝히는 일은 쉽지 않다. 이 문제를 해결하고자 우리나라는 일반 공무원 조직과 별도로 해심원을 설립하는 한편, 전문가들을 조사관 또는 심판관으로 임명하고 있다. 그러나 해양수산부는 선박 운항지식이 거의 없는 일반 공무원들을 중앙해양안전심판원(이하 ‘중앙해심원’)의 심판관(합의제 심판부의 5명 중 3명)으로 임명하고 있어 중앙해심원의 전문성에 대한 심각한 의문이 제기되고 있다. 비전문가들이 심판부의 다수가 되어 중앙해심원의 의사결정을 좌우한다면 이는 심각한 문제가 아닐 수 없다. 이러한 상황에서 저자는 전문성이 있는 사람만이 심판관으로 임명되도록 하는 입법대안을 제시함으로써 중앙해심원의 전문성을 제고하고자 한다. 

비전문가를 심판관으로 임명하게 된 배경

가. 심판관 보직을 승진적체 해소의 수단으로 활용
중앙해심원 심판관은 3년의 임기제로 운영되기 때문에 해양수산부 공무원은 심판관의 연임 여부에 관심이 높다. 만일 임기 만료된 심판관을 연임 발령하거나, 그 후임으로 지방해심원장을 임명하거나, 지방심판관을 승진 발령할 때는 조직 내부의 승진서열이나 보직서열에는 큰 변화가 없다. 지방심판관이나 지방원장의 후임으로는 통상 선박 운항의 지식이 있는 외부인을 신규로 채용하거나, 해양수산부에서 근무하고 있던 선박직 공무원을 임용하기 때문이다. 반면에 내부의 공무원을 심판관으로 임용한다면 이에 따른 연쇄적인 승진 인사와 보직변경 인사가 이루어질 수 있다. 
이런 상황에서 해양수산부 공무원들은 심판관 직위에 전문가보다는 비전문가일지라도 내부 공무원의 임명을 희망한다. 공무원의 승진에 대한 열망을 잘 아는 장관이나 차관도 전문가가 심판관으로 임명되어야 한다는 원칙을 강력하게 주장하지 않는다. 심판관의 자격을 정하는 해양사고의 조사 및 심판에 관한 법률(이하 ‘해심법’)에는 비전문가도 심판관으로 임명할 수 있도록 규정되어 있어 불법이 아니다. 또 심판관은 5인 심판부의 구성원으로 활동하기 때문에 외부에서는 비전문가가 심판을 담당한다는 사실을 잘 알 수 없어 문제를 제기하는 경우가 거의 없다. 이런 환경에서 해양수산부는 다수 공무원의 승진 욕구 해소를 위하여 계속 비전문가를 심판관에 임명하고 있다. 

나. 일반 행정가가 전문가 직위 차지
공직 내부의 공무원은 크게 일반 행정가(generalist)와 전문 행정가(specialist)로 구분할 수 있다. 공무원의 직렬로 보아 일반 행정가는 행정직이고, 전문 행정가는 기술직이라고도 할 수 있다. 일반적으로 일반 행정가는 특정한 전공은 없지만, 전반적으로 넓은 시야를 가지고 있는 공무원으로 정의되고, 전문 행정가는 특정 분야의 전문가로 인식되고 있다. 특히 심판관은 심판업무에 관하여 전문 행정가보다도 더 높은 수준의 행정가로 볼 수 있다. 따라셔 일반 행정가가 심판관과 같은 전문적인 업무를 수행하기는 불가능하다. 의사로 예를 들면 가정의학과의 의사는 심장내과 전문의를 대신하여 심장수술을 할 수 없는 것과 같다. 
그러나 우리나라의 공직사회에서는 다수의 힘을 이용하여 일반 행정가가 전문 행정가의 보직을 차지하는 것은 흔한 일이다. 이를 정당화하기 위하여 일반 행정가들은 넓은 시야를 가지고 있기 때문에 전문 행정가의 직무도 충분히 수행할 수 있다고 말한다. 그러나 심판관의 직무는 일반 행정가의 조직관리나 리더쉽 능력으로 수행할 수 있는 업무가 아니다. 심판관은 해양사고에 관한 지식과 경험을 바탕으로 전문적인 판단을 해야 하기 때문이다. 더욱이 심판관은 직급상 고위공무원이지만 보좌조직이 없이 홀로 사건과 판례를 연구해야 한다. 일반 행정가들은 이런 사실을 잘 알면서도 계속 심판관 직위를 차지하고 있다.

다. 전문성을 인정하지 않는 순환보직제도
우리 속담에 서당 개 3년이면 풍월을 읊는다고 한다. 즉, 같은 일을 자주 접하다 보면 그 분야의 전문가가 된다는 뜻이다. 그러나 우리나라 공직에서는 풍월을 읊는 서당 개를 보기 어렵다. 비리를 막고자 도입된 순환보직제도 때문에 공무원은 1~2년마다 다른 보직으로 이동해야 하기 때문이다. 공무원이 자주 자리를 옮기면 전문지식을 쌓기 어렵다. 또 공무원의 입장에서 보아도 스스로 전문지식을 쌓을 이유가 없다. 조만간 인사이동에 의하여 새로운 보직으로 옮겨 간다면 어렵게 쌓은 전문지식은 사장되어 버리기 때문이다. 또 주변의 다른 공무원들도 모두 아마추어인데 자신만이 굳이 힘들여 전문가로 성장할 필요성을 느끼기도 어렵다. 심지어 전문가로 소문나면 인사상 불이익을 받을 우려도 있다.1) 따라서 이들은 업무처리에 필요한 최소한의 업무를 익히는 것이 가장 합리적인 선택이 된다. 이러한 공직사회 분위기에서는 전문가를 양성하기도 어렵고, 심판관과 같은 전문가가 제대로 대접을 받기도 어렵다. 

라. 전문가만이 심판관으로 임용될 수 있도록 하는 세부규정 미비
상식적으로 비전문가가 심판관에 임용되면 제대로 업무를 수행할 수 없다는 것은 누구나 알고 있다. 그런데도 비전문가가 계속 심판관으로 임용되는 이유는 현행 해심법에는 심판관의 자격요건만 규정하였을 뿐 임용과정에서 비전문가를 걸러낼 수 있는 세부적인 규정이 없기 때문이다. 해양수산부장관은 자신의 재량으로 해심법 제9조의2 제2항의 요건 중 어느 하나에 해당하는 사람을 선택하여 중앙심판관으로 제청할 수 있으며, 대통령은 이 제청에 따라 임명하기 때문이다. 
한편, 해양수산부의 인사업무를 담당하는 운영지원과 직원들은 국가공무원으로서 “법령을 준수하며 성실히 직무를 수행”(국가공무원법 제56조)할 의무가 있다. 따라서 이들은 해심법의 입법 취지를 고려하고, 국가 사무의 원만한 집행을 위하여는 비전문가가 심판관에 임명되는 것을 방지할 도덕적 의무가 있다고 할 것이다. 그러나 해심법에서는 임용제청을 위한 심판관 후보자 선정방법에 관한 상세한 규정이 없으며, 설사 비전문가를 심판관으로 임용 제청해도 해심법의 규정에 따랐으면 자신에게 크게 문제가 될 가능성은 없다. 또 비전문가를 심판관으로 임용하면 자신을 비롯한 공무원의 승진 욕구 해소에 도움이 되므로 이들은 가급적 일반 행정가가 심판관으로 임명될 수 있도록 노력하게 된다.

비전문가 심판관 임명에 따른 문제점

가. 심판부 의사결정 체제의 왜곡
중앙해심원의 경우 5인의 심판관이 심판부를 구성하므로 모든 심판관은 각각 1/5의 의사결정 지분을 가지고 있다. 이에 따라 각각의 심판관은 자신의 지분을 가지고 자신의 의견을 주장할 수 있다. 그러나 심판부 구성원 중에 1명이라도 비전문가가 포함되어 있다면 애초 설계했던 심판부 의사결정 체제가 무너지게 된다. 비전문가 심판관은 실질적으로 사건의 재구성을 할 수 없으며, 따라서 쟁점 사항에 대한 자신의 의견을 말할 수 없기 때문이다. 심판부 5인 중 1인이라도 제대로 기능하지 못하면 심판부의 의사결정은 왜곡되게 된다. 심판관 1인이 침묵하면 나머지 4인으로 사건의 재구성이 이루어지게 되고, 의견의 다양성도 축소된다. 또 비전문가 심판관이라도 합의에서는 1표를 행사하므로 합의부의 결정이 엉뚱한 방향으로 갈 수도 있다.2) 하물며 현재처럼 심판부 5인 중 원장을 포함한 다수(3인)가 비전문가라면 외형적으로는 적법한 절차를 거치는 것으로 보이지만 실질적으로는 의사결정체제가 매우 왜곡되어 있다고 할 것이다. 

나. 제도개선에 소홀
해양안전심판의 궁극적인 목표는 해양사고에 대한 조사를 통하여 원인을 찾아내고, 여기에서 유사한 사고의 예방을 위한 제도개선 사항을 발굴하는 것이다. 해양사고의 원인을 밝히고도 제도개선이 이루어지지 않으면 동일한 사고는 반복될 수 있다. 그러나 제도개선은 쉽지 않다. 제도개선을 위한 방안을 마련하려면 심판관은 선박운항이 어떠한 법률과 관행에서 이루어지고 있는지를 숙지하고 있음을 물론 개선방안의 효과와 한계에 대하여도 잘 알고 있어야 한다. 그러나 현재의 중앙해심원처럼 선박운항에 관한 지식과 경험이 없는 사람이 다수인 체제에서는 심판부에서 제도개선 방안을 제시하기가 쉽지 않다. 해심원이 제도개선 방안을 제시하지 않는다면 이는 해심법의 위반이며, 스스로 해심원 존재의 이유를 부정하는 처사이다.

다. 해기사의 행위에 대한 평가 미흡
해양사고는 해기사 등이 상당한 주의와 회피 노력을 다해도 불가항력(force majeure)이나 선박설비의 잠재된 하자(latent defects)에 의해 발생할 수 있다. 또 선박 충돌의 경우 어느 한 선박의 과실인지를 판단할 수 없는 판별 불능의 과실(inscrutable fault)에 의해서도 발생하는 때도 있다. 따라서 해기사를 징계하려면 해심원은 반드시 사고상황을 재구성하여 당시 해기사가 취한 조치가 선원도(seamanship)3)에 적합한 행위인지를 판단해야 한다. 만일 해기사가 선원도에 따라 최선의 조치를 했음에도 불구하고 해양사고가 발생하였다면 그 행위는 직무상 과실로 볼 수 없다. 직무상 과실이 아니면 징계할 수 없다.
그러나 선박운항에 대한 지식이 없는 사람은 사건기록을 읽거나 관련자들의 진술을 들어도 왜 사고가 발생했는지 알 수 없으며, 사고 당시 해기사의 행위도 평가할 수 없다. 행위를 평가할 수 없으면 과실인지도 평가할 수 없다. 이 경우 이들이 할 수 있는 일은 일단 발생한 결과를 바탕으로 해기사의 과실을 인정하는 것이다. 일단 과실이 인정되면 징계량은 징계량 결정지침에 따라 쉽게 구할 수 있다. 그러나 행위에 대한 구체적인 평가 없이 과실을 추정하여 징계하는 것은 당초 해양사고의 특수성을 인정하여 심판원을 설립한 해심법의 취지에 어긋난다. 또 해기사들은 선원도를 충실히 따랐어도 억울하게 징계를 받는 부당한 결과가 발생하게 된다. 

라. 해기사에 대한 과도한 징계
해심원이 징계에 집중하다 보니 우리나라는 해기사에 대한 징계가 세계에서 가장 강한 나라 중의 하나가 되었다. 물론 징계가 사고 예방에 어느 정도 효과가 있다는 것은 부인하기 어렵다. 그러나 해심원이 해기사의 징계에 집중한다면 원인 규명을 통한 재발 방지라는 해심원 존재 이유는 달성할 수 없다. 징계가 강하면 해기사들이 진실을 은폐하게 되고, 이러면 사고의 원인규명 및 재발방지를 위한 대책마련이 어려워지기 때문이다. 더욱이 여객선 세월호 침몰 사건 이후 해심원의 징계는 대폭 강화되었다. 그 결과 해기사의 과실에 비하여 징계가 과도하다는 주장이 꾸준히 제기되고 있다.4) 해기사가 사소한 과실로 인하여 업무정지의 징계를 받으면 생업에 종사할 수 없게 되고, 징계를 이유로 직장에서 해고되기도 한다. 또 징계의 집행유예 축소는 재교육을 통한 선원자질 향상이라는 제도도입의 취지를 훼손하고 있다. 따라서 해기사들의 생계를 끊는 업무정지 등의 징계는 최소화하고, 징계에 갈음하여 안전교육을 시행하거나 선박운항 시스템을 개선하는 것이 더 합리적인 사고예방 대책이라고 할 것이다.

마. 심판관의 사기 저하
전문가 출신의 심판관은 높은 전문성을 바탕으로 나름대로 높은 자부심을 가지고 있다. 그러나 비전문가 심판관의 존재는 이러한 자부심에 상당한 타격을 준다. 전문지식이 없이도 다른 심판관이 그럭저럭 업무를 수행하는 것을 보면 업무에 대한 자신의 자부심에 대해 회의가 들 수밖에 없다. 더욱이 비전문가가 계속 심판관으로 진출하면 임기 만료 시 자신의 연임이 거부될 확률이 높아지므로 미래에 대한 걱정이 많아지게 된다. 미래가 불투명하면 사기가 떨어지고, 전문지식의 향상을 위한 연구 등의 노력을 하기는 쉽지 않다. 
비전문가 심판관의 경우는 상태가 더 심각하다. 국장급 공무원으로 근무하다가 중앙해심원의 심판관으로 임명된다는 것은 실질적으로 직급이 강등되어 유배지에 배치된 것과 마찬가지다. 또 이제는 더 이상 승진에 대한 욕망을 포기하고 퇴직을 준비할 때가 되었다는 것을 의미한다. 더욱이 심판관의 업무내용은 너무 전문적이고, 도와줄 부하직원이 제대로 있는 것도 아니다. 결국 이들이 할 수 있는 일은 적절한 퇴직 보직이 주어질 때까지 적절히 소일하며 시간을 보내는 것이다. 이러한 상황에서 이들의 사기가 높을 수는 없다.

바. 전문가가 해양사고를 담당하는 국제적인 추세에 역행
다른 선진 해운국의 경우 해양사고를 처리하는 제도는 국가별로 다소 차이가 있다. 이러한 제도적 차이에도 불구하고 선진 해운국과 우리나라의 가장 큰 차이는 조사나 심판을 담당하는 공무원의 전문지식 보유 여부이다. 선진 해운국의 조사 담당 공무원은 선박 운항에 관한 지식과 경험이 풍부한 전문가이다. 물론 공무원이 자신의 업무를 수행하는 데 필요한 전문지식을 가진다는 일은 지극히 상식적이다. 반면에 그렇지 못한 우리나라의 실태는 비상식적이다. 만일 중앙해심원 심판관의 다수가 비전문가라는 사실이 알려진다면 국제적 망신이 될 것이다. 

개선방안
현행 해심원의 문제는 상식적인 차원에서 해결되어야 한다. 즉, 해심원의 심판관으로는 심판관의 직무를 수행할 수 있을 정도의 지식과 경험을 자만이 임명될 수 있도록 해심법을 개정하여야 한다. 이는 의사가 아니면 환자를 진료할 수 없도록 하고, 약사가 아니면 약을 조제할 수 없도록 정하는 것과 마찬가지다. 해심법 개정을 위한 구체적인 개선방안은 다음과 같다(상세한 내용은 붙임 1의 해심법 개정안 신구조문 대비표 참조). 

가. 중앙해심원 심판관의 자격기준 정비
현행 해심법 제9조의2 제2항 제3호에 따라 ‘3급 이상의 국가공무원으로 해양수산행정에 3년 이상 근무’한 자는 해기에 대한 지식이 하나도 없는 자라고 하더라도 중앙해심원의 심판관(중앙원장 포함)이나 지방해심원의 원장으로 임용될 수 있다. 그러나 위에서 언급하였듯이 해양안전심판에는 고도의 전문성이 필요하므로 일반적인 상식을 가진 보통 사람이 담당할 수 있는 업무가 아니다. 실제 비전문가로서 심판관으로 임명된 사람이 제대로 역할을 한 사례도 없다. 공무원으로 임명된 사람이 법률에 주어진 역할을 제대로 하지 못한다면 이는 해심법 위반이며, 국가예산의 낭비이다. 따라서 현행의 해심법 제9조의2 제2항 제3호의 규정은 당연히 삭제되어야 한다. 

나. 심판관 추천위원회의 설치
전문성을 갖춘 자만이 심판관으로 임용되게 하려면 심판관 추천위원회(이하 ‘추천위원회’라 한다)를 신설하여 선발절차를 강화하고 투명화하여야 한다. 추천위원회는 7인 이내의 위원으로 구성하고, 업무의 연속성 확보를 위하여 본인의 의사에 반해 해촉할 수 없도록 신분을 보장하여야 한다. 또 추천위원회에서 심판관 후보자로서 적임자를 선정하여 통보하면 해양수산부장관은 이를 거부할 수 없도록 추천위원회의 결정을 법적으로 보장할 필요가 있다. 또한 추천위원회의 독립적인 심의를 보장하기 위하여 추천위원에게 부당한 영향력을 행사한 자에 대하여는 처벌하는 규정도 신설할 필요가 있다. 

결론
중앙해심원은 우리나라 최고의 해양사고 전문기관으로서, 해양사고의 원인을 규명하고 유사한 사고의 재발방지를 위해 노력하고 있다. 이러한 전문적인 업무를 담당하는 심판관은 이 분야 최고의 전문가여야 한다. 그러나 아쉽게도 중앙해심원에는 많은 비전문가들이 심판관으로 근무하고 있다. 해심법의 규정에 따라 3급 이상의 공무원으로 3년 이상의 경력을 가지면 누구나 심판관으로 임명될 수 있기 때문이다. 그러나 어떠한 이유에도 불구하고 비전문가가 심판을 담당하는 것은 허용될 수 없다. 이들은 심판관 직무를 제대로 수행할 수 없음은 물론 국민에 대한 기만이기 때문이다. 이 문제의 해결방안으로서 저자는 심판관의 자격기준을 정비하는 한편, 심판관추천위원회를 신설하는 등의 해심법 개정안을 제시하였다. 
한편, 2014년 국회에는 김관영 의원의 대표 발의로서 비전문가의 심판관 임용 근거 규정을 삭제하고자 하는 법률개정안이 제출된 바 있다(의안번호 10767, 2014.5.29.). 이에 대해 당시 농림수산식품해양수산위원회 전문위원의 검토보고서에서는 개정안이 “해양사고 조사와 재결 심판에 대한 신뢰도를 높이려는 취지로 이해될 수 있다”고 긍정적으로 평가하였다. 그러나 기존의 체제를 유지하려는 해양수산부의 반대 등으로 인하여 이 개정안은 대안에 대한 충분히 검토도 없이 폐기되었다. 즉, 이 사례는 해양수산부 공무원이 반대하면 설사 입법방향이 옳다고 하더라도 좌절될 수 있음을 보여주고 있다. 그러나 21세기 대한민국에서 비전문가가 심판을 담당하는 비상식이 계속 유지될 수는 없다. 우리도 NTSB와 같이 전문가가 해양사고를 조사할 수 있어야 한다. 이 문제에 대한 여러분의 관심을 부탁드린다.