‘기후변화와 북극해의 변화/ (2) 북극지역의 법률 현황과 문제점

1. 머리말
북위 66。33’ 이북지역을 북극지역이라고 한다. 북극 지역은 북극해를 중심으로 유라시아대륙과 북미대륙, 그린란드 등 육지가 그 주변을 둘러싸고 있다. 미국과 러시아, 캐나다, 덴마크, 아이슬란드, 노르웨이, 핀란드, 스웨덴 등 북극권 8개국이 이 북극 지역에 속한다. 수역은 공해와 북극권 국가의 영해 및 배타적 경제수역으로 구분된다. 북극은 북극권 8개국뿐 아니라 국제사회에서 과학기술과 기후, 환경, 자원, 해운 등 각 분야의 현실적 의의와 전략적 의의가 집중된 지역이다.

북극과 남극은 지구의 양 극단에 있지만 북극 지역의 법률체제는 남극지역과 큰 차이를 보인다. 「남극조약」같은 통일된 법률질서가 없기 때문이다. 오히려 혼란스럽고 복잡한 법률 속에서 ‘국제법의 파편화(fragmentation of international law)’ 현상을 보이고 있다.

그 이유를 살펴보면 먼저, 북극 지역과 관련된 법률과 법규는 국제법의 다양한 영역과 관련이 있지만 이와 동시에 독특한 성격의 스발바드 군도(Svalbard Islands)조약이 있고, 북극권 국가의 국내법과도 밀접한 상관관계가 있다. 둘째, 북극권 국가와 북극을 겨냥한 전략적 구상을 세운 다른 국가 사이에 여러 분야에서 의견의 차이를 보여 북극문제에 관한 전문적인 국제조약에 합의하기 어렵다. 셋째, 북극권 국가는 기득권을 보호하고 자국의 주장을 표명하기 위해 자국이 북극을 관리하는 내용의 입법을 강화하고 있다. 때문에 북극 지역은 국제법(주로 해양법) 관련 분쟁이 끊이지 않고, 관련 국제조약이나 국내법과 국제법 사이에 충돌이 발생하고 있다.

북극 지역에 영토를 보유하고 있는 연안국의 이익이 다른 국가와 충돌할 경우「UN 해양법 협약(UNCLOS)」의 영해와 배타적 경제수역 및 대륙붕에 관한 제도에 따라 조정한다. 배타적 경제수역이나 대륙붕 관련 제도는 생물자원과 비생물자원을 연안국의 ‘주권적 권리’로 확정하고 있다. 또 군사나 항해, 과학탐사 방면의 이익이 충돌할 경우도 협약의 상술한 제도를 통해 조정할 수 있다. 그렇지만 상세하게 규정한 내용이 없어 관련국이 일방적으로 행동할 수 있는 빌미를 제공하고 있다.

북극해 지역에 국제해저구역이 얼마나 있는지 아직까지 확정할 수 없다. 세계 각국이 200해리 이외의 대륙붕 외부 경계선을 확정해야 북극지역의 국제해저구역의 범위를 확정할 수 있기 때문이다. 리우난라이(劉楠來)연구원은 이를 근거로 북극 지역의 대륙붕 관련 분쟁은 앞으로 상당 시간 지속될 것으로 예측했다. 이러한 분쟁의 결과 북극 연안국 이외의 국가들은 일정 수준의 불만을 같게 되고, 논쟁으로 이어질 것이다. 오늘날 북극권 국가들의 모든 분쟁이나 그 분쟁의 결과는 북극 연안국이 아닌 다른 국가들에게 불공평한 영향과 결과를 가져왔다.

현재 오직 북극을 대상으로 제정한 국제조약은 거의 없으며, 있다고 해도‘연성법(Soft law)’에 해당해 실제 집행력이나 강제력이 없는 실정이다. 북극에서 효력을 갖는 법은 UNCLOS와 같이 국제사회에서 보편적으로 적용되는 국제조약이다. 북극과 관련된 법률체계를 해양법과국제환경법, 스발바드 군도 제도 및 북극권 8개국의 북극 관련 법 등 4가지 분야로 개괄할 수 있다.

2. 북극 관련 해양법 체계
현행 법률문헌과 북극을 연구 조사한 경험을 바탕으로 분석하면 북극 관련 해양법 문제는 항해권 문제와 과학연구 문제, 그리고 환경보호 문제에 집중되어 있다. 이를 더욱 상세하게 구분하면 환경보호문제를 오염방지 문제와 자원보호 문제로 나눌 수 있고, 그 외에도 항해와 관련된 해사법 문제가 있다. 이 다섯 가지 분야의 문제는 현행 국제조약 또는 의정서를 제도의 기반으로 삼는다. 그 중 1982년 체결한 UNCLOS는 거의 모든 해양 관련 문제를 규정하고 있어 북극 관련 각 분야의 문제도 포함한다. 이 협약은 다양한 상황에 따른 연해국과 기국(旗國)의 권리와 의무를 각각 설정했다. 따라서 북극의 해양법 문제와 해양환경 문제를 연구할 때 UNCLOS를 총칙적 규정으로 삼을 수 있다.

첫째, 북극 항해권과 관련된 협약으로는 「공해에 관한 협약」과 「영해 및 접속수역에 관한 협약」이 있다. 이 두 협약에서 제시한 해역의 범위를 구분하는 기준은 연해국이 권리를 주장하는 근거가 되었다. 이 조약에서 확립한 여러 해역을 통행할 권리는 UNCLOS에서도 개괄적으로 규정한 내용이다.

둘째, 과학탐사분야에서 해사문제나 환경문제는 전문적인 협약으로 규제했다. 그 이외의 과학탐사의 목적이나 허가절차 및 연해국이 주장할 수 있는 권리에 대해서는 UNCLOS에서 비교적 상세하게 규정했다.

셋째, 북극해역의 환경보호와 관련된 국제협약은 주로 보편적으로 적용되는 협약으로 대부분 그 대상을 북극으로 한정시키지 않았다. 두가지 부류로 나눌 수 있는데 하나는 오염방지분야다.

(1) 선박에 의한 오염은 석유로 인한 오염방지를 포함한다. 「유류에 의한 해양의 오염방지를 위한 국제협약」과 「유류오염 손해에 대한 민사책임에 관한 국제협약」,「유류오염 시 공해상 개입에 관한 협약」 등이 있다. 또한 「선박과 과학탐사로 인한 오염방지를 위한 협약」이 있다.「선박오염 방지에 관한 국제협약」과 「대륙붕의 탐사 및 이용으로 야기되는 해양오염에 관한 의정서」,「유해·C유독물질의 해상운송과 관련한 손해배상과 책임에 대한 국제협약」(미발효),「유해 폐기물의 국가간 이동과 그 처리의 통제에 관한(1978년 쿠웨이트협약)의정서」(미발효) 등이 있다.

(2) 해양투기 방지에 관한 협약으로 「폐기물 및 그 밖의 물질의 투기에 의한 해양오염방지에 관한 협약」,「선박 및 비행기의 투기에 의한 해양오염방지에 관한 협약」,「런던협약 의정서」(미발효)가 있다.

해양자원보호 분야에서는 생물자원의 보호가 주된 내용이다. 「어업및 공해의 생물자원 보존에 관한 협약」,「국제포경규제협약」,「경계왕래 및 고도 회유성 어족 자원 보존 및 관리 협정」등이 있다.

환경보호분야의 각 협약과 UNCLOS과의 관계는 두 가지로 나누어 살펴볼 수 있다. 먼저 UNCLOS 이전에 제정된 협약이다.이들 협약의 내용을 재종합하여 UNCLOS의 일부가 되었거나, UNCLOS 특정분야의 원칙(국제 환경 관습법)이 되었다. 예를 들면 1954년 제정된 「유류에 의한 해양의 오염방지를 위한 국제협약」이나 1972년 런던에서 통과된 「폐기물 및 그 밖의 물질의 투기에 의한 해양오염방지에 관한 협약」의 일부 내용과 원칙이 훗날 UNCLOS 제12장의 기초가 되었다.

나머지는 UNCLOS가 제정된 후 탄생한 협약이다. 이들 협약은 1992년 「리우선언」의 영향과 「21세기 아젠다」에서 제창한 UNCLOS에 없는 요소(해양환경과 해안환경 보호의 고려, 위험예방 조치등)의 영향을 받았다. 이런 내용은 특히 해양생태계보호를 위한 국제협약에 반영되었다. 1995년 제정한 「경계 왕래 및 고도 회유성 어족 자원 보존 및 관리 협정」이 대표적인 사례다. UNCLOS는 이 두 협약의 ‘중추’역할을 수행하여 해양환경보호 분야의 기본원칙을 확립했다. 그러나 UNCLOS 이후 체결한 국제협약, 특히 자원보호에 관한 국제협약의 위험예방조치 분야는 UNCLOS의 규정을 초월한 부분이 있는데 이는 각별히 주목할 필요가 있다. 이 밖에도 해사관련 국제조약이 있는데 이는 항해에 필요한 법률문건이다. 「국제해사기구에 관한 협약」과 「해상충돌 방지에 관한 국제협약」,「해상인명안전조약」,「국제구조협약」등이 있다.

3. 북극에 적용되는 환경법과 제도
상술한 내용과 같이 현재 북극의 환경보호를 위한 다양한 법률이 존재한다. 그러나 전문적으로 북극의 환경을 보호하기 위해 제정된 협약은 없다. 일부 조약은 기후온난화와 같은 환경문제를 대상으로 하지만 북극의 특수한 지리적 위치와 역할 때문에 일정 정도 북극환경을 보호하는데 도움이 된다. 하지만 북극의 원시생태 환경을 고려하거나, 환경파괴를 감당할 수 있는 능력이 다른 지역에 비해 지극히 취약한 특성을 고려한 조약은 극히 드물다. 같은 오염이라도 북극지역에 미치는 영향이 다른 지역보다 더욱 치명적이라는 특수한 상황을 이해해야 한다.

현재 북극을 대상으로 한 환경조약은 세 가지 분야로 정리할 수 있다. 즉 대기와 기후의 국제적 보호와 해양환경의 국제적 보호, 그리고 생물다양성의 국제적 보호와 관련된 내용이다.

1) 북극에 적용되는 국제환경 조약
(1) 대기와 기후 보호에 관한 국제환경조약 :「오존층 보호를 위한 비엔나 협약」과 「오존층 파괴물질에 관한 몬트리올 의정서」,「대기오염의 장거리 국경이동에 관한 협약」및 의정서,「기후변화에 관한 UN 기본협약」및 「쿄토의정서」가 있다.

(2) 해양환경 보호에 관한 국제환경조약 :「해양법 협약」의 특별규정 및 일반규정,「선박오염 방지에 관한 국제협약」,「폐기물 및 그밖의 물질 투기에 의한 해양오염방지에 관한 협약」,「런던협약」,「어업 및 공해의 생물자원 보존에 관한 협약」,「국제포경규제협약」,「경계 왕래 및 고도 회유성 어족 자원 보존 및 관리 협약」이 있다.

(3) 생물 다양성 보호에 관한 국제환경조약 :「생물 다양성 협약」과 「생물안전 의정서」,「멸종위기에 처한 야생 동식물의 국제교역에 관한 협약」,「물새서식지로서 국제적으로 중요한 습지에 관한 협약」, 「이동성 야생동물 보호 협약」,「UN 사막화 방지 협약」이 있다.

2) 전문적으로 북극환경을 대상으로 한 조약 및 문건
북극과 직접적으로 관계가 있는 국제 환경법은 주로 북극권 국가 위주로 제정한 북극 생물종 보호를 위한 조약과 기타 국제법이 있다. 북극에는 북극곰과 바다표범, 각종 철새 등 다양한 생물종이 서식한다. 이러한 생물종을 보호하기 위해 많은 국가가 북극 동물을 보호하고, 개발 과정에서 발생하는 생물종에 대한 위협을 억제하여 북극 생태계의 균형을 보호하고, 북극환경을 보호하려는 조약을 제정하는데 참여했다. 이러한 조약과 합의는 보호하려는 대상에 따라 두 종류로 나눌 수 있다.

(1) 철새보호에 관한 협정: 1974년 「철새 보호를 위한 미국-일본 협정」, 1936년 「멕시코-미국 철새보호협정」, 1916년 「미국-영국(캐나다) 북극 및 아북극 철새보호협정」, 1926년 「구 소련-미국 북극 철새및 생존환경 보호를 위해 체결한 협정」이 있다.

(2) 북극 포유동물 보호에 관한 협정 :「바다표범 보호조약」과 「국제포경규제협약」,「북극곰 보호협정」이 있다. 대부분 다자간 조약으로 체약국의 수가 많다. 또 2000년에 미국과 러시아는 「알래스카-추크치해 북극곰 개체수 보호 및 관리 협정」을 체결했다.
그밖에 「북극 환경보호 전략」은 북극권 8개국이 협력하여 1989년 핀란드가 제안했고, 1991년 핀란드 로바니에미에서 열린 제1차 북극환경부 장관회의에서 선언문으로 통과되었다. 선언문에서 공동행동계획을 제정했다. 이 계획을 보면 북극권 8개국은 공동 과학연구를 통해 오염원과 오염경로 및 오염의 영향을 확정하고 그 자료를 공유하기로 했다. 우선적으로 처리해야 할 오염을 분해하기 힘든 유기오염물과 석유, 중금속, 방사성 및 산화물질로 인한 오염으로 설정했다. 북극권 국가들은 또 개발에 대한 잠재적인 환경영향 평가를 실시하여 오염물을 통제하도록 조치하고, 오염물이 북극환경에 미치는 부정적인 영향을 줄여나가기로 동의했다. 그 밖에도 전통과 문화에 대한 수요와 현지주민과 토착 원주민들의 가치관과 습관에 각별한 관심을 기울이기로 결정했다.

지금까지 북극과 관련된 국제 환경법과 제도를 살펴보았다. 여러 국제조약은 북극을 그 대상으로 포함하고 있지만 북극 지역의 모든 육지는 북극에 영토를 보유하고 있는 8개 독립 국가들이 통제하고 있고, 각국이 정치적으로 독립되어 있어 법률을 적용하는데 한계가 있다. 이들 북극권 국가들은 환경보호에 대한 양자간 또는 다자간 조약을 체결하기도 했다. 1911년 미국과 러시아, 일본, 영국은 바다표범 보호에 관한 조약을 체결했고, 1973년에는 캐나다와 덴마크, 노르웨이, 구 소련 및 미국이 「북극곰 보호협정」을 공동 체결하기도 했다. 그러나 전반적으로 이와 비슷한 북극의 환경보호를 위한 입법활동은 거의 없었고 조약의 구속력이 협정을 체결한 당사국에 한정되는 경우가 많았다.2) 현재 국제사회에서 북극의 환경보호를 취지로 제정된 법률체제는 연성법으로 이루어져 있다. 1991년 체결한 「북극환경보호선언」과 1991년 공식 체결한 ‘북극환경보호전략’등 공동문건이 그 대표적인 사례다. 이들 지역적 조약과 원칙은 북극지역의 환경보호에 점점 더 중요한 역할을 하고 있지만, 이들 조약의 구속력에 한계가 있어 적용효과는 일정 정도 제약을 받고 있다.

4. 스발바드 군도(Svalbard Islands)의 법률과 제도
스발바드 군도는 면적이 크지 않지만 1920년 2월 9일 영국과 미국, 덴마크, 노르웨이, 스웨덴, 프랑스, 이탈리아, 네덜란드, 일본 등 18개 국가가 파리에서 「스발바드 군도 조약」(또는 스피츠베르겐 조약)을 체결했다. 1925년까지 중국과 소련, 독일, 핀란드, 스페인 등 33개국이 조약에 합류했고, 현재는 체약국이 51개국에 달한다. 이 조약은 노르웨이가 ‘충분하고 완전한 주권을 가지고’, 이 지역을 ‘영원히 전쟁의 목적으로 이용할 수 없다’고 규정했다. 그러나 다른 체약국 국민들이 자유롭게 진입할 수 있고, 노르웨이 법률을 준수하는 범위 내에서 정당한 생산과 상업활동에 종사할 수 있다고 인정했다. 또 노르웨이의 관할 범위를 역내 섬과 섬 주위 4해리에 해당하는 영해로 설정했다.

「스발바드 군도 조약」은 국제법상 특수한 제도로 노르웨이가 주권을 갖고 있으나 다른 체약국 국민들도 자유롭게 진입하고 평등하게 경영할 수 있는 권리를 누린다. 1920년 체결한 「스발바드 군도 조약」은 이미 89년의 역사를 갖고 있지만 1970년부터 이 조약의 해석과 북극지역 해양의 법률적 지위에 대한 논쟁이 끊이지 않았다. 해양법이 부단히 발전하는 가운데 「스발바드 군도 조약」의 해석 문제에 각국의 관심이 집중되었다.

국제법에서 대륙붕의 개념은 1945년부터 1964년 사이에 출현하여 확정되었다. 1920년 해당 조약을 체결할 때에는 미지의 개념이었기 때문에 당연히 언급하지 않았다. 따라서 「스발바드 군도 조약」에서는 이 조약의 적용범위를 주변 대륙붕과 배타적 경제수역을 포함할 지 여부를 명확하게 규정하지 않았다. 해당 조약을 체결할 당시 노르웨이는 스발바드 군도의 영해를 주변 4해리로 설정했다. 1920년 당시 국제법에서 인정한 해역의 범위를 적용한 것이다. 2003년 노르웨이는 영해의 범위를 4해리에서 12해리로 연장했다. 현재 노르웨이 정부는 군도의 배타적 경제수역과 대륙붕의 권리가 노르웨이에 속한다고 주장하고, 바렌츠해 북쪽의 에너지와 어업자원에 대한 독점권을 확보하길 원하고 있다. 노르웨이 정부는 조약에서 모든 사람이 스발바드 군도의 자연자원에 대해 동등한 권리를 가진다고 규정했지만 그 범위를 해안선에서 12해리까지로 한정했기 때문에 해양법에서 규정한 200해리에 이르는 배타적 경제수역과 대륙붕은 이 조항의 적용을 받지 않는다고 주장한다. 또 조약에서 노르웨이가 군도에 대한 완전하고 절대적인 주권을 갖고 있다고 인정했고, 당시 조약을 체결한 의도에서 알 수 있듯이 조약을 체결한 이후 발생하는 문제는 이후에 탄생한 법률과 법규로 조정해야 한다는 것이다. 따라서 조약을 체결한 이후 출현한 대륙붕과 배타적 경제수역은 해양법 협약의 규정을 따라야 하고, 노르웨이는 이 지역에 대한 독립적인 권리를 가진다고 주장한다.

반면 미국과 영국, 러시아 등 다른 체약국들은 조약 제3조 1항에 따라 체약국 국민들은 평등하고 자유롭게 군도의 ‘수역과 피오르, 항구’를 출입한 권리가 있다고 주장한다. 여기서 말하는 ‘수역’에는 군도의 영수(領水)와 배타적 경제권이 포함되며 군도의 법률과 제도는 배타적 경제수역까지 적용되어야 한다는 것이다. 따라서 체약국 국민들이 배타적 경제수역에서 자유롭게 상업적 어획이나 가스자원개발 등의 활동에 종사할 수 있다고 주장한다. 즉 「스발바드 군도 조약」은 그들에게 군도의 배타적 경제수역과 대륙붕에 대한 비차별적인 경제적 권리를 부여했다는 것이다. 어업관리에 대해서도 노르웨이는 어업보호 지역의 관리조치가 외국선박에 차별적이지 않다는 입장을 밝혔다. 그러나 러시아와 아이슬란드는 조약에 따라 체약국은 상술한 해역에서 자유롭게 어획활동에 종사할 권리가 있으며 어업보호구역을 설정한 것은 조약을 위반한 것이라고 주장한다.

5. 북극권 국가의 관련 법률과 정책
북극은 덴마크, 노르웨이, 스웨덴, 아이슬란드, 러시아, 미국, 캐나다, 핀란드 등 8개국에 둘러싸여 있다. 그 가운데 미국과 캐나다, 러시아, 노르웨이, 덴마크 등 5개국(북극해 주변 5개국)은 북극에 배타적 경제수역이 있다. 미국을 제외한 나머지 4개국은 UN해양법 협약에 가입했다. 지금까지 이들 국가는 북극의 개발과 이용에 큰 비중을 두고 북극의 영토와 자원, 항해 등 각종 문제에 대해 자국의 입장과 주장을 표명했다. 그 근본적인 원인은 관련 경제와 정치, 군사적 이익을 확보하는 것이었다. 이 과정에서 이들 국가는 북극과 관련된 성숙한 법률제도와 정책 체계를 갖추어 기득권을 보호하고 북극과 관련된 이익을 주장했다. 북극권 8개국 또한 영토주권과 항로통제, 환경보호, 자원개발, 과학탐사 등 다양한 분야의 법률을 제정했다. 그 가운데 러시아와 캐나다, 미국, 노르웨이 등 4개국의 항로통제와 환경보호 및 과학연구에 관한 법률은 주목할만한 가치가 있다. 이하에서는 러시아의 항로관리법률과 규칙을 중점적으로 소개하고자 한다.

현행 국제법에 따라 러시아는 북극 부근에 자국의 영해와 배타적 경제수역 등의 수역을 갖고 있다. 북극 지역에서 과학탐사를 순조롭게 진행하여 자국의 이익을 극대화하고, 동시에 다른 국가의 이익을 제한하기 위해 러시아는 그 전신인 구 소련 시대부터 북극항로에 관한 법률과 제도를 제정하기 시작했다.

1) 「북극항로에서의 항해를 위한 규칙」
=‘NSR 항해규칙’
「북극항로에서의 항해를 위한 규칙」(영문으로 ‘Regulation for Navigation on the Seaway of the Northern Sea Route’, ‘NSR 항해규칙’이라고도 한다）은 러시아 정부가3) 북극해항로로 항해하는 각국 선박을 규제하기 위해 1990년 제정했고 1991년부터 공식적으로 실시했다. 이 규칙은 북극 지역 내 러시아 영토와 배타적 경제수역 및 이들 수역 이외의 공해상에서 러시아 자국 선박을 포함한 각국 선박들의 항해규칙을 규정했다. NSR 항해규칙에 따라 러시아는 해운관제소를 통해 북극항로를 항해하는 자국 및 외국 선박을 관리하고 통제한다. 해운관제소는 러시아의 해운서비스 기관으로 북극해항로국 산하 기관이다. NSR 항해규칙은 북극 지역 ‘북방항로’를 항해하는 선박들에 관한 다양한 관제조치를 규정하고 있다. 예를 들면 선박의 항해절차와 관련된 규제나 선박 자체에 관한 규제, 선박의 항해비용에 관한 규제, 선박이 항로를 항해하게 되어 발생한 책임에 대한 규제 등이 있다. 구체적으로 NSR 항해규칙의 법률적 규제를 다음과 같이 구분할 수 있다.

(1) 선박과 선장, 선원의 요건: 북극항로 항해 선박에 대한 러시아 정부의 요구사항은 다른 수역보다 까다롭다. NSR을 항해하는 선박은 북극 지역 항해에 적합한 특별한 기술조건을 갖추어야 한다. 최소한 선박의 쇄빙에 대한 기준은 엄격한 편이다(타수역에서는 불필요한 요건일 것임). 선박 자체에 대한 요구 외에도 가장 중요한 것은 해당항로를 항해하는 선박의 선장 혹은 선장의 책임을 수행하는 선장직위에 상당한 선원에 대한 요구사항이다. 선장은 일반적인 항해지식과 기술은 물론이고 결빙 해역에서 항해한 경험과 기술을 보유하고 있어야 한다. 만약 NSR을 항해하는 선장이 이런 분야의 경험이 없다면 선장은 러시아 당국이 파견한 결빙 해역 선박조종사가 항로를 인도하도록 허용해야 한다.

(2) 선박 항해의 사전 보고 : 러시아 정부는 북극항로를 항해하는 선박이나 선장이 반드시 해당선박이 항로를 통행하기 전에 러시아 당국에 이 사실을 알리고 필요한 문건을 제출하도록 요구하고 있다. 러시아 당국이 이들 문건을 심사하여 비준해야 해당선박은 NSR을 통행할 수 있다. 비준을 받지 않은 상태에서 항해할 경우 러시아 당국은 국가 이익을 위협한다는 이유로 해당선박의 항해를 금지하고 상황에 따라 강제조치를 취할 수 있다.

(3) 선박의 항해비용 : NSR 항해규칙은 북극항로를 항해하는 선박에 대해 비교적 엄격한 요금제도를 규정했다. 이 원칙 아래 러시아 북극항로 수역을 통행하는 외국 선박은 러시아 영해를 통과하더라도 러시아 정부에 통행료를 지불해야 한다. 배타적 경제수역을 통과할 때 역시 통행료를 지불해야 한다. 수역 통과에 대한 비용징수 범위를 확대하는 한편 통행료를 납부해야 할 선박의 범위도 확대하여 통행하는 모든 선박이 대상이 된다. 이 규정은 해당 선박이 러시아 정부가 제공하는 항해 도움이 필요하거나 이미 도움을 받았는지의 여부와 관계없이 적용된다.

(4) 선박의 항해로 발생한 책임 : NSR 항해규칙은 외국 선박이 반드시 자신이 초래한 해양오염으로 인한 민사배상을 지불할 능력이 있음을 보장해야 한다. 그 밖에도 배타적 경제수역을 항해하는 외국선박은 형사처벌의 대상이 된다. NSR 항해규칙은 러시아 정부가 북극항로를 항해하는 선박을 대상으로 제정한 전문 규정이다. 이는 러시아 정부의 북극항로 및 전체 북극지역에 대한 태도를 잘 보여주고 있다. 이 규칙의 내용은 다른 국제입법에 비해 다소 엄격한 편이다.

2) 러시아의 북극항로에 관한 기타 국내입법
NSR 항해규칙 이외에 러시아 국내법에도 북극항로에 관한 전문적인 법률이 많다. 크게 구 소련시대부터 전해져 내려온 법률과 구 소련 붕괴 후 러시아 정부가 자체적으로 제정한 법으로 나눌 수 있다. 주요내용을 보면 「소련 해운부 북방항로 관리국 법령」(1971년)과 「소련경제수역 보호법」(1984년),「항구 및 부근에서 항해 및 정박하는 선박에 관한 일반 규칙」(1993년),「북극항로를 항해하는 선박의 설계와 장비, 보급에 관한 요구사항」등이 있다. 이런 법률을 통해 구 소련시대부터 북극항로를 항해하는 선박의 안전과, 선박으로 인해 발생한 북극해의 환경오염 및 북극항로를 항해하는 선박에 대한 처벌 등의 문제를 관리했다.4) 구 소련이 해체되자 러시아는 구 소련이 북극항로를 항해하는 선박에 대해 요구한 사항과 러시아 정부가 결빙해역을 항해하는 외국선박을 인도하는 문제와 이들선박이 러시아 법률을 위반, 발생한 법률적 책임 등을 규정한 법률과 제도를 계승했다. 이들 제도의 주요 규정은 1990년 NSR 항해규칙에 반영되었으므로 다시 언급하지 않겠다.
이처럼 러시아는 비교적 완벽한 북극항로에 관한 법률과 제도를 제정하여 북극항로를 항해하는 외국 선박을 엄격하게 관리한다. 그러나 법률중 일부 내용은 UNCLOS와 충돌하여 러시아가 자국 선박 이외에 북극항로를 항해하는 외국선박을 구속할 수 있는지, 또는 어느 정도까지 구속할 수 있는지 법률의 효력문제가 대두되었다. 이는 세계 각국이 북극지역을 항해하고 과학탐사를 진행하는데 관심의 초점이 되었다. 미국 등 비롯한 많은 국가들은 북극항로와 북서항로는 통과통행제도를 적용할 수 있는 국제해협이기 때문에 UNCLOS의 조정을 받아야 한다고 주장한다. 이에 반해 러시아와 캐나다는 관할범위 내 수역에 대해 엄격하고 상세한 국내법규를 제정했다면 대부분의 상황에서 국경을 통과하는 선박들이 이를 준수해야 한다고 반박한다. 이러한 논쟁은 많은 주목을 받을 것이다. 그 법률 또한 UNCLOS 제234조 ‘결빙 해역’ 제도의 지원을 받는다.

맺음말
북극 지역은 여러 국제조약의 영향을 받는다. 이들 조약은 조약의 주체와 적용 범위, 조약의 권리와 의무 등 각 규정이 서로 일치하지 않아 조약의 충돌을 불러왔다. 예를 들어「스발바드 군도 조약」은 1920년 체결된 이후 유효기간을 명시하지 않아 실효시기를 체약국들의 만장일치로 결정할 수 있다. UNCLOS 역시 1924년 발효된 이후 모든 체약국이 폐지 또는 새로운 조약으로 대체할 것에 동의하지 않으면 자동으로 실효되지 않는다. 여러 조약이 동시에 존재할 뿐 아니라 조약의 충돌 또한 장기간 지속되는 것이다. 북극 문제 역시 국제법과 북극권 국가의 국내법 사이에도 일정한 충돌이 발생한다. 이런 문제는 북극의 법률 사무를 처리하는 과정에서 부딪치는 걸림돌이자 해결해야 할 문제다.
2008년 5월 27일부터 29일까지 덴마크, 러시아, 미국, 캐나다, 노르웨이 등 5개 북극 연안 국가가 그린란드 일루리사트에서 회의를 열었다. 이들 5개국은 처음으로 북극문제에 관한 장관급 회의를 열어 「일루리사트 선언（Ilulissat Declaration）」을 통과시켰다. 5개국은 「선언」에서 “우리는 새로운 포괄적인 국제법률을 다시 만들어 북극해를 관리할 필요는 없다고 생각한다”고 발표했다. 이러한 태도는 이후 북극문제를 처리하는데 중요한 영향을 미칠 것이다. 「선언」에서는 ‘해양법에서 북극해 연안 각국에게 부여한 중요한 권리와 의무는 대륙붕의 경계선 구분과 해양(결빙 해역 포함) 환경보호, 항해의 자유,해양과학연구 및 기타 상관 사무를 포함’하며, 해양법을 기반으로 한 법률이 ‘5개국 및 기타 북극해를 사용하는 국가들이 효과적으로 관리할 수 있는 견실한 기반을 제공한다’고 밝혔다. 5개국은 앞으로 이러한 법률의 틀을 수호하여 모든 영토와 해역의 권리가 중첩되어 발생하는 분쟁을 체계적으로 해결할 것이라고 밝혔다. 「선언」이 발표되자 해양법을 둘러싼 논쟁에 국제사회의 이목이 집중되었다.