이 글은 2010년도 8월 서울대학교 해양정책최고과정 제 11기 수료시 우수논문으로 선정되어 서울대학교 자연과학대학장 상을 수상한 논문입니다.   


<목 차>
△서론 △난파물 제거협약 △P&I 보험의 기존 담보내용과 추가 재정부담 △협약의 문제점과 우리나라의 대응방안 △결론
 
 

박 범 식(Korea P&I 전무이사)
박 범 식(Korea P&I 전무이사)
1. 서론
1982년 5월 국제해양법 회의1)에서 해양의 이용과 각 국가 간의 해양에 관한 경계를 획정하고자 해양법에 관한 국제연합 협약(유엔 해양법 협약)을 채택하였으며 이에 따라 국가권력의 작용 정도에 따라 영해(12해리 이내수역), 접속 수역(24해리 이내 수역), 배타적 경제수역(200해리 내 수역, EEZ2)), 대륙붕 및 공해 등으로 분류하여 해양에 관한 법적 지위와 해양의 이용을 위한 국제법 질서를 유지하기 위한 국제법을 마련하였다.3)


특히 배타적경제수역(EEZ)는 자국 연안4)으로부터 200해리까지의 수역에 대해 천연자원의 탐사·개발및 보존, 해양환경의 보존과 과학적 조사활동 등 모든 주권적 배타적인 권리를 인정하는 유엔해양법상의 개념이다. 이는 1982년 12월 채택되어 1994년 11월 16일에 발효된 유엔해양법협약은 ① 어업자원 및 해저 광물자원 ② 해수 풍수를 이용한 에너지 생산권 ③ 에너지 탐사권 ④ 해양과학 조사 및 관할권 ⑤ 해양환경 보호에 관한 관할권 등에 대해 연안국의 배타적 권리를 인정하고 있다. 유엔 자료에 의하면 유엔해양법 비준국 중 125개국이 EEZ를 선포하였다.5)


또한 공해는 모든 국가가 대하여 자유로운 이용이 가능하도록 개방되어 있고 EEZ상으로 무해통항권이 인정되고 있으나 자국에 합리적으로 예측 가능한 해난 사고 등 연안국에 해악을 줄 것이 우려될 경우는 EEZ뿐 아니라 공해상부터 필요한 조치를 취할 수 있게 하고 있다.


이러한 관점에서 국제해사기구(IMO)에서는 연안국에서 자국의 영해나 EEZ에 있는 난파선에 대해서도 연안국에서 제거명령을 발효하든가 또는 행정 대집행 등의 방법으로 개입할 수 있고 선박 소유자에게 난파물 제거에 대한 민사책임을 부여할 수 있도록 하기 위하여 난파선 제거 협약을 마련하게 되었다.


난파물제거협약의 논의의 시발점은  1967년 3월 당시에 가장 대형의 유조선이었던 Torrey Canyon호가 115,000톤의 원유를 싣고서 좌초하여 대형 유류오염사고가 발생한 시점으로 거슬러 올라간다.6) 당시 세계적인 구조회사의 구조작업이 실패로 끝나자 영국 정부는 공군기를 파견하여 소이탄으로 유조선을 폭격하여 연안으로 번지려는 유류오염 사고를 막았다. 과연 이러한 조치가 합리적인 조치였는가에 대해서는 논란이 이어졌으나 워낙 심대하고 위협적인 연안 오염을 막기 위한 불가피한 조치라는 점에는 이의가 없었다고 본다. 결국 이 대형 유류오염 사고는 유류오염에 관한 민사책임 협약과 기금 협약의 태동을 가져왔다.7)


또 다른 이 사건이 낳은 주요한 결과는 연안국에서 영해 밖에서 일어나는 유류오염 문제에 대해 연안국의 개입을 허용하는 1969년 유류오염사고시의 공해상의 개입에 관한 국제협약을 탄생시킨 점이다.8)


IMO에서 각 연안국의 영해를 벗어난 배타적 경제수역 및 공해 등에서 발생하고 있는 난파선의 신속한 제거와 처리를 효과적으로 하기 위해 이 협약을 제정하였다. 최근 들어 침몰 및 좌초 등으로 전세계 해역에는 약 1,300여척의 난파선이 방치되어 있다고 보도된 바 있다.9) 우리나라는 해양경찰청 통계에 따르면 1983년부터 2004년까지 침몰된 국적선박이 총 1,661척이며 1900년대에는 매년 100여척이 침몰하였다 현재 국내연안에 침몰되어있는 선박도 1,596척으로 알려졌다.10)


과연 국제해사기구(IMO)에서 이러한 난파물 제거 협약을 제정할 권리가 있는가에 대한 논란도 있었으나 결국은 난파물의 존재가 연안국에 피해를 주고 안전항해를 저해한다면 이를 효율적으로 제거하기 위하여 관련 협약을 채택할 수 있다는 결론에 이르렀다. 이 협약의 주요 채택의 목적은 인명의 보호와 항해안전 장해 제거 및 환경 보호를 위한 것이다.
1885년 국제해사기구에서 논의되기 시작하여 2006년 IMO 법률위원회에서 채택된 후에 2007년 5월 나이로비 외교회의에서 최종 채택되었으며 발효요건이 충족되면 조만간 국제적으로 발효될 것이다.


이 협약은 국제적으로 10개국에서 가입한 후 1년이 경과하면 발효될 것이므로 빠르면 2010년 이후에 발효될 것으로 예상되며 난파선 제거 협약이 발효될 경우에 우려되고 검토되어야 할 문제점들에 대해 고찰해보고자 하며 향후 우리나라에서 동 협약을 국내법으로 비준하거나 제정할 경우 참고가 되게 하고자 함이 이 연구의 목적이다.11)

 

2. 난파물 제거협약
난파물 제거협약이 국제조약으로서 발효되면 안전항해나 환경 등에 위해가 될 수 있는 EEZ 내의 난파물에 대해 연안국(협약 체약국)은 난파물의 등록 선주에게 난파물의 보고, 표시 및 제거를 요구할 수 있게 된다.


협약에 따른 처리절차는 우선 EEZ를 운항하던 선박이 해난사고를 당하여 난파물이 발생하게 되면 등록선주는 가장 가까운 연안국에 보고해야한다.(협약 제5조) 난파물 존재를 접수한 피해체약국은 안전 운항과 주변 환경에 대한 위해여부를 판정하여야 필요한 조치를 하여야한다.(협약 제6조). 난파물에 대한 경고와 표지 설치 후 (협약 제 7-8조) 난파물 제거 조치에 착수하여야 한다.(협약 제9조). 난파물은 등록 선주가 직접 처리하든 또는 해난구조업체와 계약 후에 처리할 수 있으며  이를 이행하지 않을 경우는 피해체약국이 협약에 따라 처리하게 된다. 협약에 따른 난파물의 주요 처리 및 제거 절차를 요약하면 다음과 같다.


국제해사기구 측에서는 기 발효된 각종의 국제협약의 난파물 제거에 관한 사각지대를 해소하고 난파물 제거 비용을 보장해 줌으로서 협약 체약 연안국의 신속하고 효과적인 난파물 제거가 가능한 국제규칙을 제정하게 되었다고 제정의의를 밝히고 있다. 
총톤수 300 톤 이상의 국제항해선박은 난파물 제거비용을 부담하고 담보할 수 있도록 재정보증서의 소지 또는 강제적으로 보험 가입이 의무화 될 것이다.12) 10 개국이 협약에 가입한 시점으로부터 1년 후에 발효될 예정이므로 2010년 이후에는 국제적으로 효력을 발휘할 것으로 예상된다.


1) 주요쟁점
1995년에 IMO법률위원회에서 난파물 제거에 관심을 갖고서 초안을 제출한 후에 2006년 10월에 최종적으로 IMO법률 위원회에서 채택될 때까지 주요 쟁점들에 대한 토의와 합의가 이뤄졌다.

 

(1) 협약 영역
협약이 지리적으로 적용되는 영역으로 배타적 경제수역과 대륙붕의 두 가지 개념이 토의되었으나 대륙붕은 아직 획정되지 않은 지역이 많아 결국은 배타적 경제수역으로 한정하였다. 종전의 적용수역인 연안이라는 좁은 개념에서 EEZ로 적용지역이 확대되었다. 최종 정리된 협약 영역은 “ 국제법에 정해진 영해를 포함한 영역과 배타적 경제수역”, 배타적 경제수역이 확정되지 않은 경우는 당해국가에 의해 정해진 영해와 인접한 영해의 영역으로서 영해의 폭이 측정되는 기선으로부터 200해리 이내의 영역을 의미 한다”  정의되었다.

 

(2) 난파물
난파물이란 침몰 또는 좌초된 선박13)의 실체 또는 오로지 선내에 있는 화물 기타의 것만을 정의했으나 선박으로부터 유실되어 표류하고 있는 화물을 포함한 모든 물질을 포함하는 것으로 정의하였다. 선박의 구조계약 등은 해난사고 구조협약과 적용 우선순위의 충돌 우려가 있어 선박의 구조작업은 해양사고 구조협약에 따라 우선 처리하고 구조작업이 더 이상 추진되지 않을 시 난파물로 정의되어 이 협약의 적용을 받도록 하였다. 종전의 난파선에 국한한 개념이 난파물로 확대되었다.

 

(3) Hazard(위해)
협약 제1조 5항에 의한 정의: 위해라함은 항해에 위험이나 장애를 야기하는 경우 또는 해양환경에 매우 해로운 결과(major harmful consequences)를 일으키거나 1개국 이상 국가의 해안선 및 관련 이익에 손해를 발생시키는 것이 합리적으로 예상될 경우의 상태(condition)또는 위협(threat)을 의미한다.


난파물 제거를 EEZ 기국에서 처리하게 할 수 있는 근거는 난파물이 인명, 항해안전과 환경 보전에 위해가 될 경우 처리 명령권을 발동하게 하려는 것이 이 협약의 취지이다. 그러나 과연 어떤 기준으로 이러한 위해 요인을 판단하고 난파선 제거 명령권을 발동하게 할 것인지를 협약에서 명확하게 정의해 두어야만 추후 각 연안국의 난파물 제거 시행 시에 발생할 수 있는 분쟁을 피할 수 있을 것이다.


협약에서는 피해체약국의 자의적인 판단을 가능한 제지하고자 15개의 항목을 위해판단의 기준으로 삼도록 하고 있다. 그러나 이는 객관적인 기준으로보기에는 협약체약 연안국의 자의적인 판단 가능성이 남아있다.  대표적인 위해에 대한 판단 기준사항은 난파물의 크기, 형태, 구조, 수심, 조차 및 조류, 항로와의 근접성, 통항밀도, 난파물에 선적된 화물 등이다.

 


협약 체약국은 난파물이 해양생물과 해양환경에 위해가 되고 선박의 안전 항해에 필요하다면 각국의 동의가 없이도 제거명령과 직접 제거에도 개입할 수도 있도록 협약안이 마련되었다. 그러나 항해 안전 확보를 위한 장해물에 대한 제거 기준도 표준화된 규정이 없고 협약 체약 연안국의 전적인 자의적인 판단에 따라 자국의 이익에 우선하여 처리될 우려도 있다. 유류오염의 경우는 1969 국제민사협약 (CLC)14) 와 현재 발효를 기다리고 있는 ‘1996 위험 유해물질 협약’15)과의 충돌도 우려된다.


이 협약에 환경 위험성이 있을 경우 난파물을 제거하도록 해야 한다는 측면은 해안선 및 어업과 같은 관계이익의 보호에 기여할 것이며 국제자연 보존 연맹은 환경 위험성을 포함하는 것이 유엔해양협약에 의한 국가의 의무와 일관성이 있다는 점 등이 주장되어 이 협약에 포함되었다. 우선은 유류오염에 관해서서는 민사협약이 우선 적용되고 적용되지 않는 공백은 이 협약으로 채울 수 있다고 주장하나 여전히 분쟁의 소지는 남아 있다.


(4) 등록 선주와 강제 보험
본 협약 초기의 토의과정에서는 난파선의 제거 주체를 선박소유자(ship’s owners)로 정의되었으나 추후에 강제보험 가입제도를 도입하면서 등록 선주(registered owners) 로 수정되었다.


일반적인 해상 보험의 관행상 일단 선박이 침몰하게 되면 선주는 선체보험자로부터 전손이나 추정전손 보험금을 수령하게 될 경우 선체보험자에게 선박의 위부(Abandonment)을 통보하게 된다. 만약 선체보험자가 위부를 수락하게 되면 난파물은 모두 선체보험자에게 귀속되고 그 선박의 제반 권한(title)도 넘겨지게 되어 선체보험자가 난파물 제거를 포함하여 모든 이후 절차를 자신의 책임과 비용으로 처리하여야 한다. 그러나 일반적으로는 난파선 제거비용을 고려시 사실상의 잔존가치가 없는 선박을 인수하기 보다는 선체보험자는 위부를 수락하지 않게 되며 따라서 난파물에 대한 모든 권한과 책임은 여전히 등록 선주인 선박 소유자에게 남겨진다. 선박 소유자가 행정당국으로부터 난파선 제거명령을 받게 되면 이에 따른 비용과 책임은 P&I Club에서 담보하게 된다.


이 협약에서는 선박에 관한 한 기국을 선적국(State of Ship’s Registry)으로 특정하였다. 그 이유는 1969 CLC 및 1996 HNS협약16), 2001 연료유 협약(Bunker Convention)17)에서 책임을 부담하는 자와 강제보험에 가입해야하는 자가 분리되어 있으며 이러한 강제보험 제도의 도입에 따라 선주도 등록 선주로 기국도 선적등록국으로 변경하였다.


강제보험의 도입 문제와 난파선의 제거 의무는 선적 선주에게 남게 되어 있고 이는 P&I 에서 담보하고 있어 별도로 강제보험 도입 없이도 P&I 만 가입하면 문제가 없으므로 별도의 재정보증(Blue Card)이 요구되는 강제보험은 필요하지 않다고 강변하였으나 이 협약은 강제보험에 부보하도록 요구하고 있다.


상기의 3개의 국제 협약은 국제 P&I Club들의 반대에도 불구하고 제3자의 보험자 또는 재정보증 제공자에 대한 직접 청구권을 인정하고 있다. CLC 1969 에서는 제8조에서, Bunker Convention의 경우는 제10조에서, 그리고 난파물 협약에서는 제10조에서 각각 등록선주를 위하여 재정보증을 제공하는 보험자 (P&I Club)이나 다른 사람에 대하여 협약에서 발생하는 비용에 대한 청구권을 직접 취할 수 있도록 하였다.

 

2) 협약 채택 효과와 문제점
(1) 협약간의 공백 제거와 충돌 가능성
이미 발효되었거나 또는 발효 대기 중인 국제 협약들 간의 적용 범위와 적용 효과는 상호 중복될 수도 있고 상호 공백을 매꿔 줄 수 도 있을 것으로 예상된다. 그러나 이미 발효되어 있는 연안 기국의 국내법과의 적용상의 우선순위와 강제집행 등에 관하여 본 협약과의 충돌이 우려되는 것도 사실이다.  각 협약들의 각 기국의 비준 여부와 비준 없이 국내법화된 경우는 다양한 법적인 적용상의 형평문제와 우선순위에 관해 각국이 세밀한 검토와 준비를 하여야 할 것이다.

 

(2) 난파물 제거의 신속 추진과 제거명령 남발 가능성
난파물의 제거 영역이 EEZ로 확대되어 기국의 난파물 제거에 대한 강제 명령 및 대집행 등 처리권한이 강화되고 확대된다. 이로서 보다 신속한 난파선의 제거 추진은 가능할 것이다. 그러나 난파물이 위해가 되는지 여부는 협약에서 정해둔 요소에 따라 피해체약국에 의해 고려되도록 하고 있다.


이를 남용할 경우 불필요한 항해 안전에 위해가 될 수 없는 수심이 확보된 해역에 침몰한 난파선까지도 동 협약에 근거하여 제거명령을 남발할 수도 있으나 이에 대한 지침이나 세밀한 판단 기준은 피해체약국에 자의적인 판단에 일임되어 있으며 별다른 객관적인 기준은 없다.

 

(3) 강제보험과 난파물 제거 비용에 관한 보상
선박 연료유 협약(2001)은 1,000 총톤수이상의 선박에 대하여 연료유에 의한 오염사고시 손해배상보장을 위한 강제보험을 들도록 요구하고 있으며 난파물 제거협약에서는 300 총톤수이상의 선박을 강제보험 대상으로 하고 있다.


우리나라 국토해양부 자료에 의하면 2006년 12월 현재 우리나라의 300톤 이상의 선박은 2,502척이 등록되어 있으며 예선과 부선 등 국제항해에 종사하지 않는 1,133척을 제외하더라도 1,369척의 선박이 난파물 제거협약의 적용대상이 될 것이다. 소형선 특히 어선의 경우 거의 P&I Club에 가입하지 않고 있음으로 해당 선주들에게는 상당한 보험료 부담이 예상된다.


강제보험 가입액에 관하여서는 우리나라 상법에서 수용하고 있는 1976년 해사채권책임제한협약 및 그 개정협약18)에서 정하여 둔 선박의 총톤수에 따라 계산된 액수를 따르도록 규정하였다. 그러나 각국에서 적용하는 국내법 또는 국제법사의 책임제한액이 보험가액이 된다고 규정하고 있다. 1976년 해사채권책임협약에 따른 선박소유자의 책임 한도액은 다음 표에서와 같다.


그러나 이러한 강제보험은 결국 P&I에서 담보19)하게 될 것이다. P&I 담보조건에서는 이 협약에서 허용하게 될 기국의 보험자(P&I)에 대한 직접 청구권이 발동하지 않게 되어있다.20)


이는 연료유 협약에서도 동일한 문제점으로 지적되고 있다. P&I에서는 150년 동안 직접 청구권을 인정해 오지 않았으며21) 이는 선박소유자와의 P&I 보험 계약상에 그러한 취지로 계약되어 있기 때문이기도 하다. 가령 해당 등록 선주가 파산하거나 지불 불능에 빠진 경우 기국에서는 강제 대집행 등으로 난파물을 제거하고서 직접 손해배상을 청구할  근거가 이 협약에서 만들어 지게 될 것이나 P&I 에서는 이를 보험 규정에 근거하여 배척할 수 있는 문제가  남게 될 것이다.

 

4) EEZ로 확대된 난파물 제거 권한
본 협약이 발효되면 국제적으로 연안국의 관할권이 미치는 배타적 경제수역 내에 침몰한 난파물에 대한 제거 명령권이 연안국에 주어지게 되도록 통일된다. 피해 체약국은 난파물의 위험 정도를 객관적 기준에 의해 판단하고 조치를 취할 수 있게 된다. 물론 난파물의 제거비용은 P&I에서 담보하는 제정보증서에 의거하여 등록 선적국에서 난파선 제거협약 증서가 발급됨으로서 난파선 제거비용에 대한 담보가 확보될 것이다. 그러나 전술한 바와 같이 강제보험에 가입하였다하더라도 여전히 P&I 보험의 담보규정이라는 개별적인 보험 약관이 전제되고 있어 피해체약국에서 직접 청구권을 발동하여 비용을 보상 받을 수 있게 될 것인지는 미지수이다.


다음으로 피해체약국에서 위해판정에 적용할 확립되지 않은 객관적인 기준에 대한 문제가 대두될 수 있다. 이에 대한 구체적인 기준이 마련될 수 도 없을 뿐 아니라 실제로 모든 여건을 감안한 기준점을 만들 수도 없다. 결국은 피해 체역국의 자의적인 판단에 맡길 수 밖에 없어 불필요한 난파선 제거 명령이 남발된다면 결국 이는 해운 선사와 P&I Club의 부담으로 남게 될 것이다. 국제적인 해난구조관련 기업들은 이를 환영하고 나설 것이나 난파물의 실질적인 재정 부담을 맡게 될 P&I 보험 업계는 보험금의 지불 증액을 우려하고 있다.


이 국제협약 이외에도 유류오염 손해에 관한 민사협약(CLC), HNS 협약, 2009년 발효된 선박연료유 협약(Bunker Convention)등에 추가하여 난파물 제거협약에 관해서도 강제보험이 실시되고 이에 대한 재정보증이 필요하다면 결국 모두 P&I에서 담보하게 될 것이며 이에 부수되는 재정적 부담 및 증서 발급 등에 따른 행정적 부수업무도 크게 증가할 것으로 우려된다.

 

3. P&I 보험의 기존 담보 내용과 추가 재정 부담
난파물 발생과 제거에 따른 선박의 등록 선주의 배상책임은 이미 P&I Club에서 담보하고 있다. 일반적인 난파물 제거에 관한 P&I의 보험 규정22)을 검토하여 보고 난파물 제거협약의 발효시 P&I Club에 전가될 재정 부담은 얼마나 늘어날 것이며 P&I Club에서 우려하는 협약 발효시의 문제점에 관하여 고찰해 보고자 한다.

 

(1) P&I Club 규정상의 담보문제 검토
가) 난파선 제거 비용 담보
가입선박의 잔해, 적하 및 선내 기타 재물의 인양, 철거, 파괴 및 등화표지 등의 설치가 선박 안전 항해를 위협 또는 방해하거나 이러한 조치를 취하는 것이 법령상으로 강제화(compulsory by law)되어 있거나 선주로부터 배상받을 수 있도록 법제화되어 있는 경우 이를 이행하는 데 가입선주가 부담한 합리적인 비용, 또는 선주가 이러한 조치를 취하지 않은데서 발생한 기타 이해관계인에 대한 같은 종류의 책임(단, 사전에 서면으로 조합의 승인을 받아야 한다)을 담보한다. 또한, 항만사용조건(under the terms of use of port facilities)하에서 발생할 수 있는 상기 열거된 비용에 관한 책임도 사전에 서면으로 Club의 승인을 받은 경우 담보한다.23)

 

나) 담보기간 및 전제조건
담보는 가입선박이 침몰된 때로부터 3년이 경과한 이후에 발생한 책임 및 비용은 P&I Club에서는 담보하지 않는다. 단, 보험해지기간 이전에 발생한 비용 또는 이미 Club으로부터 사전에 서면으로 승인을 받은 공식적인 클레임 절차가 진행된 경우는 제외한다. 그러나 앞서 열거한 담보가 해지된 선주도 3년24) 기간 안에 Club이 징수할 수 있는 추가 보험료에 대하여 사전에 서면으로 Club의 승인을 받은 경우에는 그 이후로도 보상을 받을 수 있다.


난파물 제거와 관련된 모든 클레임에 관련하여, 선주가 회수한 선체, 연료, 적하 또는 기타 재물의 잔존가액은 보상금에서 제외한다. 만약, Club이 선체잔해, 연료, 적하를 포함한 기타 재물을 인양 및 철거하는데 발생한 비용을 배상하였거나 선지급 또는 기타 이해관계인에 대하여 책임을 지었다면, Club은 선주가 회수한 선체, 연료, 적하 또는 기타 재물의 잔존가액을 배상받을 권리가 있다.


선주가 Club의 사전 서면승인 없이 선체잔해를 인양, 철거, 파괴, 및 등화표지등의 설치 등의 조치를 취하기 전, 또는 이러한 사고가 발생하기 전에 난파선에 대한 권리를 양도한 동의가 필요하지 않음에도 불구하고 이러한 위부의 승낙 여부에 대하여는 Club에게 신속하게 통지하여야 한다.25)

 

(2) 협약발효시의 추가 재정 부담
현재는 대부분의 난파물 제거에 대한 강제명령이나 대집행 조치 등을 전제로 한 난파물 제거의무 부과는 각국의 연안에 국한되어 있었으나, 이것이 지리적으로 EEZ로 확대됨에 따른 난파물 제거 대상이 더욱 증가하게 되어 자연스럽게 P&I의 담보범위와 보험금 지급이 증가할 수밖에 없을 것이다. 또한 제1.4조에 의한 난파물의 정의가 보다 확대되고 넓게 포용하도록 되어 이 부분도 결국은 더 많은 난파물이 제거대상이 되어 재정적인 부담을 증가시키게 될 것이다. 또한 현재까지 연안국의 난파물 제거대상은 일반적으로 안전한 통항로 확보에 있었으나 향후는 보다 환경적인 측면이 더욱 고려될 것이므로 이 또한 P&I Club의 재정 부담을 증가시키게 될 것으로 예상된다. 그러나 증가된 난파물 제거비용이 이재율(Claims Records)에 반영되고 나서야 P&I 및 재보험 계약상의 인상효과를 가져올 것으로 예상되어 즉시적인 보험료 인상은 발생하지 않을 것이다. 즉 전반적으로 선주의 입장에서 본다면 난파물에 대한 배상책임은 이 협약의 발효로 인하여 새로운 재정적 부담이 증가할 것으로는 보이지 않는다. 제10.1조에 따라 전쟁행위. 제3자에 의한 난파물의 발생의 경우 선주의 방어권이 인정될 경우는 오히려 책임이 감소할 수도 있을 것이다. 그러나 재정 보증서 발급등 행정적인 불편은 불가피하게 발생하게 될 것이다. 결론적으로 이 협약의 발효에 따라 선주에게 새로이 부과될 재정 부담은 그리 심각하지 않을 것으로 예상한다.

 

4. 협약의 문제점과 우리나라의 대응방안
우리나라는 세계 5위의 선박 소유국26) 및 세계 1위의 조선국 등 국제적으로 높은 경쟁력을 확보하고 있으며 해운 수입도 2009년도에 미화 470억불을 달성하여 우리나라의 주요 외화 가득 산업이 되었다. 이에 따라 지속적으로 변화하는 국제해운사회의 선두 주자로서 그에 걸맞은 위상과 경쟁력을 확보하여야하는 입장에 있다.


새로이 채택되어 발효를 목전에 두고 있는 난파물 제거협약도 우리나라는 신속히 비준하든가 또는 국내법으로 수용하여 국제해운사회의 일원으로서 선진 해양대국의 진입을 지향하는 국가로서의 협약의 표준화 또는 국내법화 등 적극적인 대응이 필요한 시점에 와 있다.

 

1) 우리나라의 현실과 문제점
(1) P&I 보험 증서는 만능인가?
선주에게 보상 또는 배상 책임을 부가시키는 국제 협약들은 우리가 원하든 원하지 않던 간에 국제적인 환경 보호의 강화와 비정부단체(NGO)들의 국제기구에서의 입법 활동 참여 강화 등으로 점차 늘어나고 있다.


이에 대한 강제보험의 가입이나 재정보증의 제공 등의 요구들은 결국 P&I Club에서 선주를 대신하여 재정적인 담보를 하게 될 것이다. 그러나 P&I 보험에 가입하지 않은 선박들이 다수 항해를 하고 있고 형식적으로 P&I 보험증서27)를 가지고 다니는 선박이라 하더라도 개별 보험 계약 조건을 일일이 따져볼 수 없는 현실을 감안한다면 실질적인 협약의 재정보증 효력을 담보하지 못하는 P&I 보험 증서를 소지한 선박과 비록 소지하고 있더라도 P&I Club으로부터 보험료 미납 등으로 인하여 보험효력이 정지되어 있거나 아예 보험계약 자체가 취소된 경우도 있을 수 있어 이러한 보험증서나 재정보증에만 의존할 경우는 연안이나 EEZ를 항행하고 다니다가 재정담보도 되지 않는 난파선만을 남겨둘 가능성도 있다.
그렇다고 하더라도 현행 국제법 하에서 EEZ에 대한 무해 안전 통항권이 보장되고 있는데 EEZ에 진입하는 모든 선박에 대해 유효한 P&I 보험 가입을 확인하고 통항을 허락할 수도 없다.


특히 P&I보험 미가입선박이나 또는 가입 증서가 발급된 이후 보험료의 미납 등 피보험자로서의 의무를 다하지 못하여 보험 효력이 일시 정지되어 있는 경우나 선주의 자기부담금이 한사고당 미화 1,000만 불로 계약된 경우도 등장하였으니 EEZ에 난파선을 방기한 업체나 P&I Club은 결국 아무런 재정적인 담보를 제공할 수 없게 될 것이다.

 

(2) 난파물 제거비용의 확보는 가능한가?
다음으로 외국선주가 난파물을 방치하고 사라진 경우 통지절차 및 채권 회수 절차는 정립되고 실질적인 효력을 발휘할 수 있겠는가 하는 문제이다. 일반적으로 선체보험에서는 전손 보험금을 지불하고 나면 난파물과 적재된 화물에 대하여 이익이 예상되는 경우라면 적극적으로 구조에 개입할 것이나 그렇지 않을 경우는 등록선주에게 처리권이 남겨지고 이는 결국 P&I에서 담당하게 될 것이다.


그렇다면 제대로 P&I Club에 유효하게 가입이 유지되고 있었고 해당 P&I Club이 책임을 감당할 수 있는 공신력과 능력이 있는 P&I Club이라면 문제는 없을 것이다. 그러나 그렇지 않을 경우는 실질적으로 채권확보를 할 방안을 마련하기는 그리 용이하지 않을 것이며 단선 선주이고 등록회사를 제3국에 설립한 채 운항 하던 선주라면 실질적으로 동일회사 소속선박을 나포하거나 다른 방법으로 채권을 확보하기란 난망하다.

 

(3) 정부의 대집행으로 모든 문제를 해결 할 수 있는가?
해당 난파물의 등록선주가 아무런 조치가 없을 시는 불가피하게 해당 연안국은 직권으로 난파물을 제거하고 외국 선주를 상대로 소송을 하여 이의 회수 절차에 들어가야 한다. 장기간 국제적인 소송을 진행하는 동안 해당 선주는 파산조치하고 또는 승소하였더라도 집행할 재산이 없다면 비용과 시간만 허비하게 될 것이다. 일부 소형 P&I Club에서도 피해보상에 대한 재정 보증장을 이행하지 않는 경우도 있다.


우리나라의 경우는 개항질서법 제28조, 동법 시행령 1제16조 3항, 행정 대집행법 제3조, 제5조, 제6조 및 해상교통안전법 제9조와 제54조등에 의하여 난파선 제거 명령을 국가기관에서 내릴 수 있고 이를 이행하지 않을 경우 형사처벌과 함께 국가가 대집행절차를 취할 수 있는 근거가 마련되어 있다.

 

(4) 강제보험제도로 담보 해결이 가능한가?
이 협약은 1969년 유조선의 유류오염에 관한 민사협약(CLC)과 동 1992년 의정서, 1969년 위험 유해물질협약(발효대기중임), 2001년 연료유 협약(2009년도 발효)28)과 같이 강제보험제도를 도입할 것인가에 대해 논란이 많았다.


특히 이러한 선주의 배상책임을 담보하고 있는 P&I Club들은 이미 난파물 제거가 P&I에서 기본적으로 담보되고 있는데 별도의 추가적인 강제보험 제도의 도입은 혼란과 비용만 가중시킬 뿐이며 전혀 필요 없다는 주장이었다.


그러나 결국은 P&I의 보험금 선지급 원칙(pay to be paid rule)29)이 해결되지 않아 결국 새로운 강제보험을 이 협약에서 요구하게 되었다. 등록선주가 난파물 제거에 실패할 경우에 대비한 재정보증을 마련하기 위해 의도적으로 300 총톤수 이상의 선박에 대하여 강제 보험에 도입하도록 규정하였다.


강제보험적용 선박은 연료유협약(Bunker Convention)에서는 1,000 총톤수 이상의 선박에 대해 적용하게 되어 있고 난파물 제거협약에서는 300 총톤수 이상의 선박에 적용하도록 규정하고 있다. 반면에 보장법 시안은 100 총톤수 이상30)으로 규정하고 있어 합리적인 통일안이 마련되도록 하여야 할 것이다.31)


그러나 협약 제11조 1항에서는 상기 협약안에 따른 강제보험들과의 중복 담보를 피하기 위하여 다음과 같이 규정하여 중복적용을 피하도록 의도하고 있다.

 

가). 등록선주의 면책사유(협약 제11조)
등록선주는 난파물 제거협약에서 언급된 비용에 대한 배상책임이 다음의 협약과 상충할 경우(in conflict with)는 책임을 지지 않는다.


1969 CLC32), 1996 HNS( Hazardous and Noxious Substances) Convention33), 1960 원자력 손해에 관한 민사협약34), 2001 연료유 협약35)


그렇다면 과연 이러한 협약들이 모든 국가에서 비준되어 있지 않을 시의 등록 선주의 귀책 문제는 여전히 별도로 상존할 수밖에 없을 것이며 설혹 모든 협약을 비준하고 발효시킨 국가의 EEZ 내에서 해난사고가 발생 하였을 경우 등록 선주나 연안국에서 중복적용이나 또는 면책 항변을 하며 자국의 법원 등에서 소송을 제기할 경우에 아무런 잔존가치도 없는 난파물의 제거는 협약체약 연안국에서 우선 떠맡게 될 소지도 있다.

 

나). 전쟁행위 또는 제3자 행위 등에 의한 등록선주 면책(협약 제10조)
등록선주가 난파물을 발생시킨 해양사고가 다음 중 어느 사유로 발생하였음을 등록 선주가 입증할 경우 등록선주는 책임을 지지 않는다. 이 협약에 따라 등록 선주의 면책범위를 확실하게 해둔 것은 의의가 있다.


i)전쟁행위, 적대행위 등 예외적이고 불가항력적인 요소에 의한 자연적 현상에 의해 발생36)한 경우,
ii) 제3자에 의해 손해를 끼칠 의도를 가지도 행해진 작위 또는 부작위에 의해 전적으로 발생한 경우,
iii) 등대 또는 등대와 같은 기능을 실행하는 기타 항로표지의 유지와 책임이 있는 정부나 책임당국의 과실 또는 불법행위로 인해 전적으로 발생한 사고의 경우.


이러한 사고에 대한 입증책임을 거증하는 과정은 결국 장기간의 소송으로 발전할 가능성이 커질 것이며 등록선주가 이를 기화로 사고처리를 하지 않을 경우는 기국정부가 우선 처리해야하는 부담을 지게 될 수 있다.

 

2) 대응방안 검토
난파물 제거협약을 우리나라에서 채택하고 국내법으로 수용할 경우는 상기와 같은 문제점에 대한 심도 있는 검토를 하여야 할 것이다. 그렇다고 모든 실무적으로 도출된 문제점을 입법화하여 보완할 수는 없을 것인 바 이는 실무적으로 항만국 검사(Port State Control), 기국 검사( Flag State Control) 등 행정적인 검사를 강화하여 입국하는 선박들에 대한 재정보증 확보 여부 P&I가입 여부 등을 사전에 확인하고 보완하도록 하여야 할 것이다. 이와 관련 몇 가지 중요사항에 대해 제안하며 우리나라 입법 및 실무지침 작성 시 참고하게 하고자 한다.

 

(1) 강제보험관련 지정 P&I Club, 지정 보험자 제도 도입
연료유 협약(Bunker Convention)이 2009년에 발효되자 많은 국가들이 연료유 협약 증서를 발급하기로 하였고 이는 당연히 P&I Club의 재정 보증서가 제공될 경우를 전제로 하였으며 이 경우 각국은 지정 P&I Club을 미리 선정해 두고서 그러한 인정된 P&I 에 한정하여 재정 보증서를 받도록 하고 있다. 예를 든다면 영국정부의 경우 Korea P&I Club을 지정 보험자(Designated P&I Club)에 포함시켰다. 지정 P&I Club 또는 협약에 따른 재정 보증을 제공할 수 있는 재정적으로나 국제적인 평판 등을 고려하여 지정 P&I Club 또는 지정 보험자를 미리 일정한 심사규정에 따라 지정해 두고서 이들의 보험증서만을 인증하고 이를 소지한 경우만 기항하도록 허용하게 하도록 사전 조치하면 어느 정도는 난파선 관련 채권확보에 문제를 제거할 수 있을 것으로 예상한다. 지정 보험자/P&I Club의 검토는 주기적으로 각 보험사의 재정보고를 하게하든가 또는 주기적으로 현황을 재검정하는 방식 등 일정 기한을 정하여 지정하고 그 이후는 재심사하여 연장 조치하도록 하는 등의 효율적으로 운용함이 좋겠다.

 

(2) 강제보험 증서에 대한 유효성 확인
보험증서는 발급되었다고 계속 효력이 유지되고 있는 것은 아니다. P&I 가입증서가 발급된 이후에도 담보가 제한되거나 보험료 미납으로 보험효력이 상실된 경우도 있을 수 있으므로 항시 필요시는 해당 P&I Club과 직접 교신하여 보험증서의 유효성을 확인할 필요가 있을 시는 검정이 가능하도록 하기위해서도 지정 보험자와 확인 창구를 확보하여 두는 것이 필요할 것이다.

 

(3) 난파물 제거 비용 및 필요 채권의 사전 확보 방안 마련
 전술한 바와 같이 등록 선주는 면책위험이 별도로 규정되어 있고 다른 협약과의 사고 원인이나 규정의 적용 등에 상호 충돌이 발생할 경우는 우선 난파물 제거를 위한 등록선주의 강제보험 담보회사로부터 항시 이행 가능하고 집행이 가능한 재정보증이나 P&I Club의 보증장 확보 등이 우선 요청된다. 과거와 같이 선원 등을 볼모로 하거나 해안 사고에 당한 선장등을 구속하여 이를 방편으로 사고를 해결하고자 한다면 해양대국을 지향하려는 우리나라의 국제법상의 지위는 계속하여 후진국으로 폄하될 수 밖에 없을 것이다. 해당 지방정부나 중앙정부는 이러한 해난사고와 난파물 제거 전담 전문 기구를 가동할 수 있는 비상계획안(Contingency Plan)을 마련하고 기술적, 법적 또는 해상보험 등에 정통한 전문가들로 구성하여 대비할 필요가 있을 것이다.

 

(4) 방치된 난파물의 제거 위한 국가의 담보 및 기금 확보 대책 마련
해난사고가 발생하여 난파물을 남기는 사고에서 강제보험이나 등록선주가 확보되더라도 항시 사고처리에서 등록선주 들이나 보험자들이 조건 없이 협약의 책임을 이행하려한다고는 볼 수 없을 것이다. 어떤 경우는 책임져야할 등록선주의 파산이나 실효성 없는 강제보험 증서만을 소지한 경우와 등록 선주가 면책입증에 성공하여 책임을 면하게 되는 경우 난파선은 결국 EEZ연안 기국에서 처리할 수 밖에 없을 것이다.


2009년 정기국회에서는 22년 전에 포항 부근에서 침몰하였던 유조선 제거비용을 국가 예산을 편성하여 처리하기로 결정한 바 있다. 이미 선주도 파산하였고 당시의 P&I 보험사의 보험 한도등도 더 이상 적용 받을 수 없어 정부 예산으로 난파선에 잔존하고 있는 유류를 제거하기로 하였음은 향후 난파선 업무를 처리함에 있어 매우 중요한 사례로 활용할 수 있을 것이다.


이러한 경우 또는 우선 정부가 대집행을 하여 난파선을 제거할 수밖에 없는 경우 등에 대비하여 평소에 일정 기금을 비축하도록 하여 국내에서 항시 집행 가능한 국내 Korea P&I Club 등 신뢰할 수 있는 보험자 등을 선정하여 필요한 권한을 위임하여두고서 관리하도록 해 나가는 방안도 검토해 볼 필요가 있을 것이다.

 

(5) 유한책임 적용 문제와  보완책 강구 (협약 제11조)
등록 선주는 난파물 제거협약에서 언급된 비용에 대한 배상책임이 다음의 협약과 상충할 경우37)는 책임을 지지 않는다고 규정되어 있어 협약 또는 그 협약을 근간으로 국내법화된 경우가 법안간의 중복 적용 또는 적용이 제외되는 구간의 발생 등이 우려된다. (1969 CLC38), 1996 HNS( Hazardous and Noxious Substances) Convention39), 1960 원자력 손해에 관한 민사협약40), 2001 연료유 협약41))


이 협약에서는 국내법이나 1976년 해사채권책임협약과 같은 국제법에 따른 배상 책임제한 권리를 제한시켜서는 안 된다고 규정하고 있어 난파물 제거의 선주책임 제한이 가능하도록 하고 있다. 과연 연료유를 유출시킨 선박이 난파물이 되었을 경우 등록선주가 책임제한을 신청할 경우 두건의 청구액이 경합하게 될 것이다. 과연 충분한 재정보증이 될 수 있는지는 각 선박의 책임제한액에 따라 달라질 것이나 소형의 비유조선이 연료유를 유출유 발생 후에 난파물이 되었다면 아마도 책임제한을 허용 받게 된다면 전체청구액의 극히 일부만 재정담보가 될 수밖에 없을 것이다.


등록선주의 유한책임에 대해서는 협약은 다소 불명확한 입장을 취하고 있다. 제10조 2항에 의하면 “이 협약의 어떠한 규정도 모든 적용 가능한 국내법이나 개정된 1976년 해사채권책임협약과 같은 국제법에 따라 배상책임을 제한하기 위해 등록 선주의 권리를 제한해서는 아니된다”고 규정하고 있다.


우리나라 상법 제 773조의 유한책임 배제사유에는 유류오염손해에 대한 채권, 침몰, 난파, 좌초, 유기 또는 그 밖의 해양사고를 당한 선박 및 그 선박 안에 있거나 있었던 적하와 그 밖의 물건의 인양, 제거, 파괴 또는 무해조치에 관한 채권에 대해서는 책임제한을 하지 못하도록 하고 있다. 우리 상법의 입장은 해상에서의 안전이라는 공익상의 이익과 직접적으로 관련된다는 점을 감안하여 책임제한 채권에서 배제하였다.42)


이미 국내법으로 책임제한이 불가하도록 한 난파물 제거 비용에 대해 협약은 유한책임의 입장을 견지하고 있어 국내법 우선 적용을 포함하여 법의 적용 전제조건을 명확히 하는 등 입법시 상세한 검토와 고려가 필요한 사항이다.


우리나라의 경우 국제협약을 비준하기보다는 국내법화 하고 있는 것이 일반적인 경우이다. 그렇다면 더구나 각 협약을 국내법화 할 경우 상호 충졸과 중복 적용을 회피하기 위한 정밀한 검토를 위해 실무자, 정책 당국 및 법률학자들이 심사숙고하여 법안을 제정하여야 할 것이다.

 

(6) 위해(A Hazard) 결정에 관한 기준 마련
협약 제6조에는 협약체약국이 난파물에 대해여 위험 요소 여부를 판단하고 결정할 수 있는 15가지 사항을 상술하고 있다. 그러나 난파물이 놓인 위치와 환경 여건, 그리고 난파선의 위해 정도, 선적 화물의 위해 정도  등에 따라 일률적인 판단이 어렵기 때문에 개략적인 사항을 예사한 것으로 밖에 볼 수 없다. 이는 협약체약 연안국에서 결정 후에 제3국의 선주나 보험자로부터 그 결정 배경에 대한 분규에 놓일 가능성도 있으므로 이를 배제하기 위해서는 사전에 이에 대한 세부적인 기술적인 모든 측면을 개발하고 전문가들에 의해 사전 심의되도록 하는 절차를 마련하는 등의 모든 과정을 법제화하여 둘 필요가 있다.

 

5. 결론
1972년에 IMO 법률위원회애서 처음으로 논의가 시작되어 약 35년간 협의되어 왔던 난파물제거협약이 2007년 5월 나이로비 외교회의에서 채택되어 국제적인 발효를 기다리고 있다.


10개국만이 비준하고 나면 1년 후에 발효되게 되어 있어 비교적 소수의 국가가 비준하면 국제법의 효력을 갖도록 하였다. 그러나 국제적인 영향력을 발휘하려면 실효적으로는 더 많은 해운 강대국들이 비준해야만 할 것이다. 우리나라도 국제적인 해양 국가의 일원으로서 단계적으로 국익을 고려하여 국제협약을 수용하여야 할 것이다.


해난사고로 인한 선박 등의 난파물은 오랫동안 연안국과 해운에 지속적인 문제가 되어왔으며 최근에 난파물에 포함된 유류오염원의 제거43)및 화물 등의 제거비용이 대형화됨으로 점차 이 문제는 국제적으로 해결책이 마련되어야 했다.44) 난파된 선박과 적재되어 있던 화물은 모두 안전항해를 위협하고 해양생물과 연안환경에 심각한 영향을 주게 되며 화물가액이나 제거비용의 상승으로 점차 문제가 심각하게 전개되어 왔다.


이 협약은 강제보험, 유한책임, 협약연안국의 직접 난파물 제거 조치와 해당 보험자에 대한 직접 청구권 허용 및 등록선주의 유한책임 등이 국제법으로 마련되었다는 데 의의가 있다고 본다. 그러나 이미 발효되어 있는 국제조약과 난파물 관련 국내법간의 상충가능성과 이중 적용 등의 잠재적인 문제를 안고서 태동하였다.


이러한 국제적인 난파물제거협약이 발효되고 우리나라 법안으로 자리를 잡더라도 이미 제기한 여러 가지 문제점들이 현실적으로 상존하고 있음은 새로운 문제점으로 남아있다. 비록 협약체결국의 난파물 제거와 관한 관할권이 EEZ 로 확대되었으나 이는 어떤 면에서 당면해야하는 문제점들도 복잡하게 발생할 수 있음을 의미한다. 만약 적기에 유효한 재정보증서와 P&I Club으로부터 난파물 제거에 대한 재정 보증을 확실하게 확보하지 못한다면 이는 마지막 난파물의 제거에 대한 부담이 EEZ 기국에 남게 될 가능성도 있다.


이러한 부담을 최소화하기 위해서는 미리 법제도와 실제적인 선박의 강제보험제도의 도입과 통제방안, 실무적으로 난파물이 발생할 경우의 재정 보증 확보, 제거 이행에 필요한 기금의 마련을 포함하여 비상계획안(Contingency plan)을 마련하여 대비하여야 그러한 부담과 행정력 낭비를 최소화할 수 있을 것이며 우리 EEZ내의 난파선을 효율적으로 제거할 수 있게 될 것이다.


전장에서 검토한 바와 같이 EEZ내에 방치되어 왔던 또는 방치될 수 밖에 없었던 많은 난파물45)들이 협약체약 연안국에서 보다 적극적으로 개입하여 처리할 수 있는 법적 재정적인 뒷받침이 마련되고 법적으로도 보다 강력한 권한이 체약국에 부여되도록 입안되었다.


그러나 항시 난파선으로 자리를 굳히고 난 이후에 처리하기보다는 해난사고 초기단계에서부터 적극적이고 효율적인 방제 조치와 환경 보전을 위한 합리적인 조치들이 우선적으로 시행되어야만 난파선 제거도 기술적으로 단순화할 수 있고 비용도 최소화 할 수 있을 것이다.


이를 위하여 주변 협약국간의 해난구조 제도에 대하여 사전 공조체제를  확립하여 상호 협조할 수 있는 기술적 연대와 비상연락체제를 가동할 수 있는 상호 협조체제 등도 근접 국가 간에 해운 협상 등을 통하여 실무 방안을 마련해 두어야 할 것이다.


본 협약에서는 최종 난파물 처리시의 처분권과 그 결과의 귀속에 관한 내용이 전혀 없다. 만약 난파물의 잔존 가치가 있을 경우에 대비하여 난파물에 대한 처분권을  대집행을 하게 되는 정부나 또는 위부된 선체를 처리하는 구조업체 등에게 부여하여 최종 수익자로 위임해주는 문제는 여전히 각국의 국내법으로 마련할 수밖에 없는 것이 문제점으로 남아 있어 국내법 제정시 국익과 국제 조약과의 균형을 이룰 수 있는 전문적인 검토와 조치가 필요할 것이다.

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