항만관리제도의 특성과 발전연혁
외국의 항만관리제도가 이렇다고 한마디로 설명하기는 어렵다. 해운과는 달리 항만은 각국의 역사적인 발전단계, 지경학적인 특성, 그 나라의 정치, 경제, 사회의 특성, 특히 행정제도의 상이성 등이 다양한 만큼, 항만관리제도도 천차만별이기 때문이다.
그러므로 이것이 외국항만관리제도요 라고 내세울만한 모델을 정하기는 어렵다. 그럼에도 불구하고 학자들은 다양한 항만관리제도를 나름대로 분류 정리하여 항만관리제도 전반의 발전추세를 제시한다. 그러나 이러한 항만관리제도의 특성 때문에 같은 명칭의 항만관리제도라고 해도 그 내용은 약간씩 다른 것이 특징이라는 것을 명심할 필요가 있다.
거의 모든 제도가 다 그렇지만 항만의 연혁을 거슬러 오른다면 인간이 배를 이용하게 되면서라고 할 것이다. 그러나 어느 정도의 항만시설을 갖추게 되고 이러한 시설을 관리하는 독특한 관리시스템을 마련하게 된 것은 선박을 주요교통수단으로 이용하게 된 후다.
오늘날과 같은 항만관리제도의 발전은 서양에서는 대체로 대항해시대의 개막 이후라 할 것이다. 그러나 이 시기에도 선박의 규모가 수백톤, 아주 큰 것이라야 천여톤 내외였기 때문에 항만시설도 그리 대단한 것이 아니어서 항만관리 제도라는 것이 그렇게 주목받지 못하였다. 그러다가 철제기선이 출현하여 선박이 대형화되면서 대형선을 수용할 수 있는 항만 문제가 부각되었다.
목조범선시대 말기에 가장 큰 선박이 2천톤 내외였던 것으로 알려졌으나, 철제기선이 되면서 이것이 10배 이상 늘어나서 원양에 취항하는 선박의 크기가 몇 만톤으로 일반화 되었다. 기존의 부두로는 이러한 선박을 수용할 수 없게 되자 막대한 자금이 소요되는 새로운 항만시설을 어떻게 마련할 것인가가 문제가 되었고, 그 결과 새로운 항만관리 모델로 어느 정도 정착된 Port Authority 제도가 출현하게 된다.
Port Authority 제도가 출현하기 이전 유럽 제국의 항만관리제도는 크게 두 가지 방향이 있었다. 하나는 당시 해양을 제패하고 있던 영국을 중심으로 한 영미계의 방식이고, 다른 하나는 프랑스, 독일 등 대륙계의 방식이다.
영국은 일찍부터 자치 개념이 잘 발달한 국가였기 때문에 어지간한 것은 다 자치를 하고, 수익자 부담의 원칙에 의하는 경향이 강하였다. 그래서 항만도 필요한 사람이 필요한 시설을 마련하여 사용하는 것이라는 생각으로 사영 항만이나 공영 항만이라도 부두의 건설과 운영은 민간 자금에 의하여 건설하고 운영하는 경향이 강하였다. 그 결과 항만의 공기능이 강조되기 보다는 항만의 개발과 운영도 기업의 경제활동의 한 분야 내지는 여기에 부수되는 것으로 보았다.
이러한 생각과 방식이 영국의 식민지에도 그대로 적용되었다.
반면에 대륙계는 역사적으로 지방 영주에 의한 지역 공동체의 개념이 강하였기 때문에 지역공동체의 공동 이익에 속하는 사항은 그 지역을 관리하는 공동체인 자치단체가 주관하는 것이 맞는다고 생각하는 경향이 있어서 주로 지방 자치단체가 항만의 개발과 관리 운영을 책임지는 경향이 강하였다.
그러나 어느 경우에도 중앙정부가 직접 항만의 개발과 관리에 참여하는 사례는 많지 아니하였다. 그러나 산업혁명 후 국제경제사회가 형성되고, 이를 통한 무역과 해운이 국력을 상징하게 되자, 이런 면에서 낙후되었던 프랑스 등이 선두주자를 따라잡기 위하여 중앙정부가 나서서 항만을 건설하고 관리하는 한편, 보조금 교부를 통하여 자국 해운을 육성하고자 노력하게 된다. 다른 한편 뒤늦게 근대화의 물결에 합류한 일본은 중상주의적 부국강병 정책을 채택, 시행하면서 항만도 중앙정부가 직접 개발 관리하는 제도를 도입하였다.
2차대전 후 식민지 상태에서 독립한 개발도상국들도 자립경제의 조기 달성을 목표로 국영항만제도를 채택, 시행한 국가가 많다. 그러나 어느 경우도 그렇게 성공적이지는 못하였다. 프랑스의 경우, 뒤늦게 주요항만의 관리 체제를 Port Authority 제도로 전환하였고, 일본은 2차 대전 후의 미군정기에 미군정의 건의를 받아들여 항만관리권을 지방자치단체에 이양하면서 지방자치단체가 주관하여 항만관리를 Port Authority 체제로 전환하도록 하였다. 그러나 이를 이관받은 일본 지자체의 대부분이 지자체의 직영 항만관리체제를 선호하여, 대부분의 항만이 지자체 직영항이 되었다.
20세기에 들어와서 항만관리기구의 전형으로 자리 잡게 된 Port Authority제도는 위기에 처한 런던항을 재건하기 위한 필요에 의하여 만들어진 제도로서 매우 성공적이었다. 이를 본받아 뉴욕항이 Port Authority 체제로 전환하여 대성공을 거두었고, 다른 주요항만들도 앞 다투어 이 제도를 채택함으로써, 세계의 주요항만의 관리제도의 전형으로 정착되었다. 이하 Port of London Authority와 Port of New York & New Jersey Authority의 탄생배경과 그 효과를 개관하고, Port Authority의 특성에 관하여 기술하고자 한다.
Port of London Authority의 탄생과 발전
1) 런던항의 위기
대영제국의 수도로서 세계 무역의 중심지였던 런던항이 19세기 말이 되면서 어려움에 봉착하게 되었다. 철제기선이 출현하면서 선박의 대형화가 급속하게 일어났다. 이러한 대형선을 수용하기 위해서는 새로운 대형부두가 건설되어야 하나 런던 항에서는 이것이 어려웠다. 영국항만의 경우, 자치의 개념이 일찍부터 발달하여, 사설부두가 많았다는 것은 전술하였다.
게다가 런던항은 데임스강 중류에 있는 하항(河港)이다. 그래서 강의 양안에 선박회사나, 부두운영회사 등 항만관련 기업들이 나름대로 크고 작은 부두들을 건설하여 이용해왔다. 이러한 사정때문에 우선 대형선이 접안할 수 있는 부두를 마련하려 해도 부두를 건설할만한 공간이 없었다. 기존의 부두들을 매수하려 해도 개인 자산이기 때문에 도저히 매수할 수 없었다. 또 이러한 사설부두들을 매입하여 새로운 사업을 전개할만한 사업주체도 없는 상황이었다. 그대로 방치할 경우, 런던항은 대형기선이 입출항 할 수 없어 폐항되어야 할 위기에 처하게 될 상황이었다. 런던항의 위기는 곧 영국의 위기로 직결되는 것으로 정치인들도 판단하였다.
2) 런던항 재정비와 항만 관리기구로 고안된 Port Authority
이 문제를 해결하기 위하여 고심한 끝에 런던항을 전면적으로 재정비하기 위하여 런던항을 관리할 새로운 관리주체를 설립하기로 하였고, 이 새로운 기구에 런던항과 관련된 모든 문제를 해결할 수 있는 업무와 권한을 부여하기로 하였다. 이런 과정을 거쳐 런던항의 관리 및 개발주체로 태어난 것이 The Port of London Authority이다. 이를 위하여 영국은 런던항 포트 오소리티 법을 제정하였다. 1907년의 일이다. 이 조직의 개요는 다음과 같다.
·조직의 성격 : 정부기구도 아니고, 민간기구도 아닌 중간 성격의 특수법인
·조직의 구성 : ①런던항에 연고가 있는 국가 및 지자체와 런던항 관련 민간단체가 추천하는 위원으로 구성된 위원회
②위원회의 위원은 비상임 명예직으로 보수를 받지 아니함
③위원장은 위원 중에서 호선함
④위원회는 런던항 포트 오소리티의 모든 주요의사를 협의에 의하여 결정
·집행기구 : 위원회 산하에 집행기구를 두되, 주요정책은 모두 위원회에서 결정하고, 집행기구는 결정된 정책을 집행하기만 함(내각 책임제와 유사). 집행책임자는 위원이 아님.
·업무 및 권한 : 런던항의 관리, 특히 강 양안에 난립되어 있는 중소형선용 부두들을 매입하거나 강제수용 하여 대형선을 접안시킬 수 있는 근대적인 부두로 재개발
·재정 및 회계 : ①필요한 모든 비용은 공채를 발행하여 충당하고, 그 자금으로 개발한 시설의 운영수입으로 공채를 상환하고 관리비를 충당함.
②이윤을 계상하지 아니함. 이윤이 발생한 경우에도 항만목적외의 다른 용도로 사용을 금함.
이상과 같은 특징을 가진 런던항 포트 오소리티는 대성공을 거두어, 런던항을 포트 오소리티인 현대적인 항만으로 재탄생시켰다. 흥미로운 사실은 런던항 PA가 공채를 발행하였는데 이 공채의 상환기간이 100년짜리도 있었다는 것이다. 그렇다면 지금도 이 공채의 상환이 완료되지 아니하였다는 계산이 된다.
세계 최초의 런던 포트 오소리티의 특징을 몇 가지만 본다.
첫째 조직의 특징이 의사결정기구와 집행기구를 엄격하게 구분하였다는 점이다. 주요 정책 의사 결정이 철저하게 객관적인 검증을 거쳐 신중하게 이루어지기 때문에 약간 시간이 더 걸리는 단점이 있으나, 정책의사 결정이 잘못되는 것을 사전에 방지할 수 있다. 집행기구의 구성원들은 위원들의 의사결정에 필요한 자료와 의견을 개진할 뿐이다.
둘째 이윤을 내는 것을 금지한 점이다. 항만은 그 위치가 매우 중요하기 때문에 그 특성상 독점성이 있다. 예를 들면 부산항의 기능을 인천항이 대신하지 못한다. 교통이 오늘날과는 달리 불편하였던 20세기 초에는 더욱 그러하였다. 그러므로 자칫하면 독점이윤을 향유할 염려가 있기 때문에 철저한 비영리 경영 원칙을 세운 것이다.
포트 오소리티에 자본금이 없고, 공기업의 일반적인 형태인 회사 형태를 취하지 않은 이유가 여기에 있다. 그래도 흑자가 나는 것은 어쩔 수 없다. 왜냐하면 항만시설을 개발하여 운영하다 보면 감가상각을 하게 된다. 감가상각이 끝나면 소액의 관리비만으로도 이 시설을 운영할 수 있다. 그러나 그렇게 할 경우, 다른 시설과의 사용료 불균형문제가 나오기 때문에 할 수 없이 원가 이상의 사용료를 받게 된다. 수입이 퇴적되면, 이 이익금을 어떻게 할 것인 가하는 문제가 발생한다. 이 돈은 항만과 관련된 공공용도로만 사용하는 것을 원칙으로 한다. 이 문제에 관하여는 뉴욕항 관리 기구를 설명할 때 깊이 언급하기로 한다.
셋째 철저한 독립채산제를 시행한다는 점이다. 그리고 이 독립채산제는 런던항 전체로서의 독립채산제도 중요하지만 시설 하나 하나를 독립채산제로 한다는 점이다. 전술한바와 같이 포트 오소리티에 소요되는 자금은 철저히 공채의 발행에 의하여 조달된다. 공채의 발행은 프로젝트별로 이루어져서 프로젝트별로 관리된다. 이를 위해 시설별로 원가계산을 해서 사용료를 책정한다. 이렇게 계산된 사용료로 이 시설을 이용하기 원하는 수요가 있다고 확신할 때에만 사업이 추진된다. 그러므로 포트 오소리티가 시행하는 사업이 적자를 내는 경우는 매우 드물다. 이렇게 이야기 할 때 흔히 항만의 공공성을 들어 너무 비싼 요금을 부과하는 것은 안된다고 지적하는 사람이 있겠지만 항만시설을 사용하는 것은 선박회사나 무역업자다. 그들에게 이윤을 가산하지 아니한 원가 사용료도 안 받고 항만시설을 마련해주어야 할 이유는 없다는 것이 이 제도를 만든 사람들의 생각이다. 그렇게 해야만 항만시설의 가수요도 억제할 수 있다.
넷째 항만의 철저한 자치다. 포트 오소리티의 조직과 운영에 외부의 영향력이 미치는 것은 오직 한번 항만위원을 임명할 때 임명권자가 누구를 위원으로 하는가 하는 것뿐이다. 이것도 물론 항만운영에 영향을 강하게 미치겠지만 위원의 임명이나 추천권자 자체가 항만이 잘되어야할 이익을 가진 중앙정부나 지자체의 장이고, 임명될 위원이 적정한가를 검증하기 위해 의회의 청문회를 거치는 경우가 많으므로 이것도 많이 중화된다(런던항의 경우 런던항에 연고가 있는 다양한 기관에서 추천한 위원으로 구성). 일단 위원이 임명되고 나면 그 후의 일은 모두 자치다.
집행기구의 장 임면뿐만 아니라 집행기구의 중요간부 임면도 사실상 위원회에서 관장한다. 집행기구의 인사가 철저히 조직내부에서 결정되므로 집행부에도 외부의 압력이 올 소지는 거의 없다. 정책의사결정도 합의제에 의하여 이루어지므로 외부의 영향을 거의 받지 아니한다. 최고의사결정기구를 합의제로 한 것은 외부 영향을 최소화하기 위한 것이다. 또 철저한 독립채산제이기 때문에 아무리 하고 싶어도 채산성이 없으면 할 수 없다. 포트 오소리티의 경영원칙은 “필요한 시설은 채산이 맞는 시설”이라는 점이다. 그러니 다른 외부영향이 들어갈 틈이 없다.
Port of New York & New Jersey Authority 탄생과 영향
1) 탄생배경
뉴욕항(공식 명칭은 뉴욕 및 뉴저지항이나 편의상 뉴욕항으로 부른다)도 객관적이고 중립적인 단일 관리기구가 필요해서 탄생하였다는 점에서는 런던항과 그 이유가 비슷하나, 구체적인 문제는 약간 다르다. 뉴욕항은 허드슨강 하구에 있는데 강을 경계로 양안이 뉴욕주와 뉴저지주로 갈린다. 이 강 양안에 항만시설이 건설된 것은 런던항과 비슷하다. 그러나 행정관할이 양안이 서로 다르다. 미국은 연방제 국가이기 때문에 항만문제와 같은 지역적인 문제에서는 주가 국가로서 기능한다. 서로 주가 다르기 때문에 항만과 관련된 정책도 각각 아전인수 격으로 이루어진다.
직접적으로 문제가 된 것은 내륙과 연결되는 철도의 부설문제에서 나왔다. 내륙에서 생산되는 풍부한 자원을 선적하여 유럽으로 보내는 것이 뉴욕항의 주 기능이었기 때문에 내륙과 연결되는 철도를 어느 곳에 부설하는가에 따라 강 양안의 이해관계가 크게 대립하게 된다. 그렇다고 양안이 다 만족할 수 있게 하자면 투자비가 너무 많이 소요된다. 양안간의 경쟁도 치열하여 분쟁이 끊일 날이 없었다. 미국의 주간의 상업, 교통상의 분쟁을 해결하는 기구로 ICC(Inter-State Commerce Commission : 주제통상위원회)라는 기구가 있었는데 양주간의 분쟁 때문에 이 기구가 하루도 편할 날이 없었다. ICC에서 이 문제의 근본적인 해결방안으로 양주가 공동으로 포트 오소리티를 구성하여 단일기구에 의하여 관리하도록 하는 것이 어떠냐는 의견을 내면서 그 모델로 런던 포트 오소리티를 들었다. 양주는 이 ICC의 권고를 받아들여 Port of New York & New Jersey Authority를 설치하였다. 그 설치근거가 되는 것이 양주간의 조약(convention)이라는 점이 흥미롭다.
2) 뉴욕 포트 오소리티의 특징
런던 포트 오소리티를 모델로 하였으므로 기본적인 사항은 런던 포트 오소리티와 같다. 여기서는 다른 점만 기술한다. 다른 점을 한마디로 요약한다면 양주의 이해를 공정하게 조정할 수 있도록 철저하게 배려하였다는 점이다.
첫째 위원회의 구성은 양주가 임명한 각 6명 합계 12명의 위원으로 구성한다. 위원의 임기도 초대 위원의 임기를 차등을 두어 매년 각 1명씩 2명을 교체함으로써 위원회의 동질성을 유지함과 동시에 항상 변화할 수 있도록 배려하였다.
둘째 각주에게 Port Authority가 수행하는 사업에 대한 거부권을 부여하였다. 어느 주에도 편중됨이 없이 공정하고 균형있게 발전할 수 있도록 하기 위해 뉴욕항의 개발계획은 반드시 양주의 사전 승인을 받아야만 집행할 수 있도록 하였다. 이 계획의 승인에서 양주는 공히 거부권을 가지며, 어느 한 주가 거부권을 행사할 경우 그 계획은 집행할 수 없도록 했다.
셋째 재정의 철저한 중립이다. 양주는 공히 포트 오소리티가 수행하는 어떠한 사업에도 양주의 재정적인 지원을 할 수 없으며, 포트 오소리티도 재정적인 여유가 있다고 해서 어느 주에도 재정적인 지원을 할 수 없다. 포트 오소리티가 재정적인 여유가 있을 경우, 그 재원은 항만과 관련된 공공의 이익을 위하여서만 사용이 가능하다. 이 제도는 항만재정을 그 지역을 관리하는 지자체의 재정과 서로 분리독립시켜 중립화시키기 위함과 동시에 지자체의 영향력을 철저히 차단시키기 위한 제도적인 장치이기도 하다.
3) 뉴욕 포트 오소리티의 성공
런던항도 포트 오소리티 체제로 전환하면서 생사의 기로에서 기사회생했다. 이를 이어 받은 뉴욕항도 이 제도의 도입으로 항만관련 산업이 크게 발달하여 뉴욕항을 세계 최대의 항만으로 발돋움시킴으로서 뉴욕항이 오랫동안 세계의 무역 중심항이 되도록 하는 하드웨어적인 기반을 마련하였다.
뉴욕항 포트 오소리티의 또 하나의 특징은 비단 항만뿐만이 아니라 다양한 사회간접자본 분야까지 그 기능이 미치게 되어 있다는 점이다. 전술한바와 같이 뉴욕항의 문제는 뉴욕항으로 접근하는 철도 부설과 그에 따른 요금체계 때문에 비롯되었다. 그래서 그 기능도 항만개발 기능 외에 뉴욕항의 발전에 직접 영향력을 갖는 무역의 진흥과 뉴욕항과 관련되는 자유의 여신상으로부터 25마일 반경 내의 교통시설 전반에 까지 미치도록 하였다.
그 결과, 뉴욕항 무역의 발전에 영향을 미치는 월드 트레이드 센터(9. 11 테로로 파괴됨)의 건설과 허드슨강을 건너는 터널과 교량의 건설, 관할 구역내에 필요한 각종 교통터미널의 건설과 운영, 그리고 심지어는 공항과 헬리포트의 건설에까지 관여하게 되어 사실상 뉴욕이라는 세계 최대도시에 필요한 사회간접자본의 대부분을 이 포트 오소리티가 직접 관장하여 개발하였다. 특기할 사항은 이와 같이 폭 넓은 교통시설을 개발하면서 양주의 주민들의 세금이 단 한 푼도 이 사업에 투입되지 아니하였다는 점이다. 그것은 전술한바와 같은 철저한 재정의 독립과 독립채산제의 덕택이라고 해야 할 것이다.
포트 오소리티 제도의 세계적 확산
세계에서 가장 크고 역사도 깊은 이 두 항만이 포트 오소리티제도를 도입함으로서 항만문제를 아무 문제없이 해결하게 되자 다른 항만들도 앞 다투어 이 제도를 도입했다. 이로써 포트 오소리티 제도는 항만관리 제도의 가장 모범적인 모델로 자리잡게 되었다. 그 결과 2차대전 이전까지 구미선진국의 항만 대부분이 이 제도를 도입하게 되었다. 2차대전 후에는 식민지들이 독립하면서 새로운 제도를 도입할 때 이 제도를 도입함으로서 이제는 전 세계의 항만관리 모델로 자리 매김하게 되었다. 이렇게 되자 ‘포트 오소리티’라는 용어가 항만관리기구의 대명사가 되어 세계항만 사전 같은 데서는 항만관리기구를 나타내는 일반명사로 사용되고 있기도 하다.
항만에 적용되기 시작한 이 모델은 그 후 다른 여러 가지 용도로 사용되었다. 예를 들면 주택단지를 건설하기 위한 Housing Authority, 교량이나 터널을 건설하고 관리하기 위한 Bridge Authority 등 수많은 공공사업의 관리기구로 이 모델이 사용되기도 하였다. 그러나 이 제도를 도입하는 국가나 대상 사업의 특성상 약간씩 다른 요소들을 가미하였기 때문에 수많은 오소리티가 반드시 같은 구조와 기능을 수행하는 것만은 아니라는 점을 유념하여야 한다.
또 한 가지 유의할 사항은 이 제도를 도입하였다고 해서 모든 항만들이 다 항만관리에 성공하였다고 단언하기는 어렵다. 부패가 만연하고, 기업경영에 대한 원칙이 덜 형성된 후진국에서 이 제도를 도입할 경우, 비능률적인 경영으로 많은 문제를 낳기도 하고, 또 지자체가 과도하게 관여하는 항만에서는 지자체의 성화에 의하여 수요가 없음에도 불구하고 거대한 항만시설을 개발해 놓고 유휴상태로 방치하는 등 실패 사례도 없지 않기 때문이다. 이러한 실패 사례들은 앞에서 살펴본바 있는 런던항이나 뉴욕항이 지킨 몇 가지 원칙을 충실히 이행하지 아니하였기 때문에 발생한 것이고 포트 오소리티 제도 자체의 문제점에서 파생한 문제가 아니라는 것을 지적해둔다.
또 한 가지 지적해 둘 사항은 포트 오소리티 제도는 항만 등 공공성이 강한 사회간접자본의 개발과 관리를 위한 조직모델로 개발된 것으로 ① 철저한 비영리의 원칙과 ② 해당 공공시설을 기업 원칙에 의하여 개발하고 운영관리하기 위하여 만들어진 관리모델이라는 점이다.
항만의 민영화 경향
포트 오소리티 제도가 산업혁명에 의하여 갑자기 대형화된 철제기선을 항만에 수용하기 위하여 만들어진 제도이기 때문에 경제 환경이 극적으로 변한 20세기 후반까지 이 모델이 계속해서 모범답안일 수는 없다. 그
런 변화로서는 1960년대 후반이후 급속하게 확산된 컨테이너 운송제도에 의한 유통혁명, 국제경제의 발달과 교역의 확대에 따른 종합물류 개념의 확산, 1990년대 이후 급속하게 진행되는 세계경제체제의 새로운 구축으로 항만에서의 민간기업의 기능이 확산되고, 종합물류 및 복합운송제도의 발달로 항만간의 경쟁이 격화되자 항만관리제도에도 새로운 변화가 나타나기 시작하였다.
그 방향은 한마디로 항만의 민영화다. 즉 지금까지의 항만관리제도는 항만의 공공성에 초점을 맞추어 항만관리를 기업원칙에 의거하되 비영리로 한다는 약간 모순된 원리를 강조하였다. 그러나 복합운송제도에 의한 다양한 운송루트의 개발에 따른 항만간의 경쟁의 격화, 컨테이너선의 대형화에 의한 기항지 축소로 인한 항만의 소수정예화, 항만의 주요 기능 수행에 민간기업의 참여로 인한 항만 내에서의 경쟁의 격화 등으로 항만관리를 더 이상 비영리로 한다는 것이 불합리하다는 판단에 따라 1990년대 이후 항만의 민영화와 이윤추구의 극대화가 새로운 과제로 등장하였다.
그 대표적인 사례가 정부 주도에 의하여 비영리를 원칙으로 조직, 운영되어 온 싱가포르 포트 오소리티가 주식회사 체제로 전환하여 영리를 추구하는 상사회사 체제로 전환하였고, 그 주식을 증권거래소에 상장한 점이다. 그 외에도 우리나라 항만도 외형상으로는 항만의 국유국영을 원칙으로 하면서도 실제 항만의 개발과 운영은 민간자본에 크게 의존하게 되는 등 항만민영화의 추세가 크게 강화되고 있다.