“연평균 2,800건 해양사고 발생, 2020년 최대치”
사망·실종자 연평균 153명 발생, 기관손상 사고 40.6% 차지
세월호 참사로 우리나라 해양선박의 안전관리에 대한 법·제도가 개선되고 해양안전시스템 기술이 대폭 발전하면서 당국은 세월호와 같이 관리 허점을 비집고 운항하다 대형 참사를 초래하는 재난을 반복하지 않기 위한 노력을 기울이고 있다. 다만 선박 안전기준과 안전관리체계, 해사안전감독관제, 선박항해시스템 등 법·제도는 물론 기술적인 결함을 만들지 않도록 보강하는 정부의 수많은 정책 및 대책은 쏟아져 나오고 있지만, 여전히 2014년에 비해 해양사고는 빈발하고 있으며, 인명피해 또한 줄어들지 않고 있는 것으로 밝혀졌다.
2014년 4월 16일 세월호 참사가 진도 앞바다에 발생한 지 올해로 8년을 맞았다. 세월호 참사는 우리나라 해양재난관리시스템의 총체적 부실을 노출하면서 국민적 공분 유발과 함께 정치, 경제, 사회 모든 분야에서 재난안전관리에 대한 국민적 경각심을 일깨우는 반성의 계기로 작용했다. 당시 인천-제주간 카페리선박 ‘세월호’의 침몰사고로 희생자 295명, 실종자 9명의 인명피해가 발생하면서 해운산업계의 안전관리문제가 수면위로 떠올랐다. 연안여객선뿐만 아니라 외항해운업에까지 안전관리시스템에 대한 개선의 목소리가 높아져 이에 정부와 해운산업계 유관기관들이 직접 여객 및 화물선에 대한 안전규제를 강화하고 선박 안전관리 시스템 강화를 위한 기술개발에 착수하면서 법·제도와 기술적 지원제도를 확대·개편했다.
하지만 세월호 이후 해양사고는 끊이지 않고 있다. 2014년에 세월호 참사를 포함하여 해양사고 발생건수는 1,330건, 사망·실종자는 467명이었지만, 이후 연평균 약 2,800건의 해양사고가 발생하면서 2020년에는 3,156건으로 최대치를 기록했다. 이처럼 해양사고가 줄어들 기미가 보이지 않고 있는 가운데 정부의 해양안전관련 정책이 실효성이 있는지 물음표가 던져지는 상황이다.
정부와 해사기관 등 범부처 합동으로 지속적인 안전대책 시행으로 해양안전정책이 가파르게 성장함에도 불구하고 정부는 고위험선박 집중관리 중이나, 인적 안전사고로 인한 인명피해는 2014년 세월호 참사로 대폭 증가한 뒤 2021년까지 좀처럼 줄지 않고 있는 상황이다. 해양수산 주요 통계집에 따르면, 2014년 세월호 사고 이후 해양사고는 △’15년 2,101건 △’16년 2,307건 △’17년 2,582건 △’18년 2,671건 △’19년 2,971건 △’20년 3,156건 △’21년 2,720건으로 급격한 증가추세를 보이고 있다. ’12~’13년에는 감소추세를 보였으나, ’14년 세월호 참사 대비 2021년에는 2배가량이 증가했다. 사망·실종자는 2012년부터 비교해보면 △’12년 122명 △’13년 101명 △’14년 467명 △’15년 100명 △’16년 118명 △’17년 145명 △’18년 102명 △’19년 98명 △’20년 126명 △’21년 120명으로 세월호 이후 줄어들고 있지만, 사망실종자가 연평균 약 153명씩 발생하는 것을 감안하면 적은 숫자는 아니다.
인적 안전사고뿐만 아니라 기관손상, 부유물 감김, 선내 안전사고 등 단순·빈발 해양사고도 지속해서 발생하고 있다. 중앙해양안전심판원의 ‘2021년 해양사고 통계’에 따르면, 2021년 주요사고 종류 중 충돌사고가 34.2%(246건)으로 가장 많이 발생하였으며, 안전사고 24.2%(174건), 화재·폭발사고 20.7%(149건) 등의 순으로 발생했다. 그 외 단순사고 중 기관손상사고가 40.6%(813건)으로 가장 많이 발생했다. 선박사고의 주요 원인이 정비불량과 장비관리소홀이라는 점에서 정부가 수차례 추진했던 안전점검, 관리감독이 미흡하다는 점을 여실히 보여준 결과로 판단된다.
이경규 중앙해양안전심판원 원장은 “지난해 어선 화재사고의 건수는 증가하였으나, 화재사고로 인한 사망률은 대폭 감소했는데, 이는 해수부의 어선 화재탐지경보장치 무상보급사업이 효과를 나타낸 것으로 보인다”며 “전체 해양사고 중 가장 빈번히 발생하는 기관손상 사고의 대부분은 출항 전 점검·정비만으로도 예방할 수 있으므로 선박종사자가 이를 철저히 이행하도록 더욱 노력해 나아가야 한다”고 말했다.
선사 영세성 추구로 노후선 여전히 운항…
금융지원방안, 민간 신조 촉진 정책 보강해야
세월호 사고 이후 여객선 노후화에 대한 국민적 우려가 제고되고 있지만 선사들은 영세성과 수익성 저하로 노후선 운항을 지속하고 있는 것으로 나타났다.
세월호 참사에서 선박 노후화와 부실검사로 인한 설비 결함, 선박의 무리한 개조로 인한 복원력 상실 등이 주된 원인으로 지적되면서 여객화물 겸용 여객선의 선령 기준은 최대 30년에서 25년으로 강화됐다. 선박 개조도 복원성 기준을 충족하는 범위에서만 가능하게 됐다. 또한 300t 이상 연안여객선은 선박의 블랙박스인 선박항해기록장치(VDR)의 설치가 의무화됐다.
해양수산통계시스템에 따르면, 2016년 기준으로 여객선, 화물선 등 일반선박과 어선, 레저선박 등록척수는 9만 1,589척이며, 이중 선령 20년 이상 노후선박이 전체 5,190척 56.5%를 차지하고 있다. 2021년 10월 기준으로는 등록척수는 9만 9,293척으로 이중 일반선 기준으로 20년 이상 노후선이 전체 5,240척 61%를 차지하고 있는 것으로 나타났다. 이는 노후선을 여전히 운항하고 있는 선사들이 줄지 않고 오히려 더 늘어났으며, 금융지원방안과 민간의 신조 촉진을 위한 정부 주도의 신조선 건조 지원정책이 아직 미흡하다는 것을 보여주는 대목이다.
연안해운 선박 노후화를 개선하기 위해 현재 해양수산부를 중심으로 △연안 선박 현대화 펀드 △연안여객·화물선박 현대화 프로그램 등의 금융 인센티브 정책이 대표적인 정책지원으로 마련돼있다. 정부도 2020년 말부터 여객선의 평균 선령을 10년 이내로 낮추겠다는 계획과 적극적 정책지원에 나서고 있지만 아직 갈길이 먼 것으로 보인다.
이에 올해 해수부는 선박에 대한 현행 규제 및 안전관리 사각지대에 대한 제도를 개선하고 관리·감독을 강화할 계획이다. 소형선박(5톤미만), 항만건설작업선, 무인부선, 계선선박 등 안전규제 완화·면제 선박에 대한 현장점검 강화와 제도를 개선하고 미수검선박을 대상으로 추적·관리에 들어간다. 이를 위해 장기 미수검·실선부재 선박정리를 위한 전담팀 운영, 선박검사 수검 또는 노후선의 폐선 유도, 실선부재 시 직권말소 등 안전관리 및 위해요소 해소방안을 마련할 방침이다.
선박 신·개조 비용 지원과 세제 혜택을 강화하겠다는 전략도 내놓았다. 한국해양진흥공사(KOBC), 한국자산관리공사, 산업은행, 수협은행 정책금육기관이 공동으로 국적선사의 친환경·고효율 신조선 발주 시 지원프로그램, 친환경선박 투자펀드 조성 등의 금융지원을 추진한다. 이와 함께 △선박 건조 및 운항 시 부과되는 세금 면제 감면 △신조선 고속 감가상각률 등 적용한 투자자 법인세 절감 혜택 제공하는 선박 조세리스 제도 도입 △초기등록세, 연간 톤세, 부두사용료 감면 등 세제 혜택이 적용될 전망이다. 한편 연안여객선 현대화 펀드로 2016~20년까지 약 1,530억원을 조성하여 연안여객선 신규 건조를 통해 4척을 취향시켰다.
올해 해사안전감독관 18명, 화물감독관 20명으로 확대
결함에 따른 현지시정, 중대결함 지적선박 출항정지 명령 지시
세월호 참사 이후 가장 눈에 띄는 제도적 변화는 ‘해사안전감독관제’를 꼽을 수 있다. 세월호가 출항했던 당
시 인천항의 경우 감독관이 4명이 배치됐는데 세월호 참사 이전에 선박의 안전관리를 담당하는 선박운항관리자는 선사 단체인 한국해운조합이었다. 선박 안전에 직결되지만 선사로부터 운임의 일정액을 받아 운영되는 만큼 제대로 된 감독이 힘들다는 비판이 있어왔다. 실제 화물의 경우 선사의 수익과 직결된 만큼 규정을 넘겨도 눈감아주는 경우가 빈번했기 때문에 ‘셀프 검사’라는 지적이 나오면서 이러한 안전관리의 허점을 보완하기 위해 운항관리자의 소속을 공공기관인 선박안전기술공단(현 한국해양교통안전공단)으로 바꿨다. 항만에 배치된 해사안전감독관이 운항관리자의 이행 실태를 다시 한번 지도·감독하는 이중구조로 확대된 것이다.
이후 정부는 해사안전감독관, 공공기관은 운항관리자, 선사는 안전관리책임자로 3중 관리 체계에서 2021년에는 국민이 참여하는 국민안전감독관까지 안전관리체계로 확대하여 해양사고 사전 예방에 만전을 기하고 있다. 현재까지 여객선 운항관리자는 기존 2015년 106명에서 2021년에 152명으로 늘렸으며, 국민안전감독관은 2018년부터 60명이 여객선 안전관리를 점검·감독하고 있다.
해사안전감독관제가 본격적으로 도입된 2015년에 여객감독관 20명, 화물선감독관 14명, 원양어선감독관 14명 총 36명을 전국 주요항만에 배치하여 선박 및 선박회사에 대한 안전관리 지도·감독 업무를 실시하여 2016년까지 3,733건 점검, 안전결함 총 5,680건을 시정·개선했다. 올해 해수부는 각 지방청에 해사안전감독관 18명, 화물감독관 20명으로 확대했으며 지방해수청(해사안전감독관), 운항관리센터(운항관리자), 해경서, 지자체, 검사기관(한국해양교통안전공단, 한국선급), 국민안전감독관 등 점검반을 구성했다. 점검반은 명절 연휴, 봄 행락철, 하계 휴가철 등 여객 수요가 집중되는 시기를 대비해 연안여객선, 낚시어선 등 다중이용선박의 특별점검을 확대할 계획이다. 이를 통해 점검결과 결함의 경중에 따라 현지 시정 또는 기한부 시정·조치하고 중대결함 지적선박은 출항정지 명령을 지시할 방침이다.
특히 올해 각 지방해양수산청은 해사안전감독관을 통해 △대산청, 중대재해처벌법 이행여부 점검 △군산청, 선령 20년 이상 내항화물선 취양분야 중점점검 시행 △평택청, 무인부선 등 안전규제 완화면제 선박에 대한 현장점검 강화 △목포청, 사고발생, 주요 결함이 다수 발생 선박과 사업장에 대한 수시 감독 강화 △대산청, 특별점검, 불시점검 강화 및 주요설비 노후상태 집중점검, 승무원 대상 안전교육 병행 △울산청, 급수선, 통선, 예선, 기타선 등 소형선박, 노후선박에 대한 정기 지도·감독 시행으로 점검을 강화할 방침이다.
해수부 측은 “범부처 합동점검을 통해 다중이용선박 시기별·사고유형별 집중 관리 및 디지털 원격 모니터링 설비 등 차세대 안전기술 도입을 추진할 방침이다”며 “운항관리자, 선원, 해사안전감독관 등 연안여객선 안전관리종사자 주관의 출항 전 점검, 월례점검, 특별점검 시행 및 점검을 강화할 것”이라고 밝혔다.
‘지능형 해양수산재난정보체계’ 보강, LTE-M 연계산업 확대
세월호 참사 이후 선박, 어선의 안전운항과 해양사고에 신속하게 대응하기 위한 선박 위치정보와 긴급구호신호 시스템의 기술개발도 이루어졌다. 정부가 사후약방문식으로 범정부 지능형 해양재난시스템 구축에 나선다는 세간의 날선 비판을 받기도 했지만, 동 시스템이 2016년 도입된 이후 선박 모니터링 범위가 배타적경제수역(EEZ)까지 넓어지고, 위험물 취급 부두의 CCTV를 유관기관 상황실과 연계하는 등 촘촘한 해양수산재난안전망으로 다시 거듭나게 됐다.
해수부는 2020년 인적과실로 인한 해양사고 저감을 위해 해양안전 관리체계인 ‘지능형 해상교통정보(e-Navigation) 시스템’을 본격적으로 도입하고, 2021년부터 스마트·자율운항선박 기술개발, 해양디지털 통신망(LTE-M) 구축 등 해양 디지털 서비스 및 연계산업을 확대하면서 해양안전체계가 더욱 견고해지기 시작했다.
해경청과 수협은 선박 및 어선의 안전운항과 해양사고 대응에 활용하기 위해 LTE-M 선박 위치정보와 긴급구조신호를 연계했다. 국방부와 국정원도 지난해 12월 ‘국가 해양안전안보 통합 플랫폼 체계’로 활용하기 위해 지능형 해상교통정보를 연계했다. 올해 정부는 범부처 지능형 해상교통정보 공유와 시스템 연계 확장을 지속적으로 추진할 전망으로 국가 해양안전 통합플랫폼의 활용성을 높인다는 계획을 내놓았다. KOMSA는 여객선 안전관리 강화를 위해 LTE-M 위치정보 및 긴급구조신호(SOS) 등을 공단의 운항관리식과 연계한다는 방침이다.
또한 AIS(자동식별장치), ASM(해상메시지서비스), VDE(VHF데이터통신)로 구성된 초단파 대역 데이터 교환 시스템(VDES)에 대한 ITU 기술표준 개발을 개발하고 IMO 관련협약을 수용하여 2024년까지 추진할 예정이다. ‘지능형 해양수산재난정보체계’도 위성AIS 서비스 공급, 위험물 취급항 CCTV 연계, 해양수산재난업무포털 등 안정적인 정보시스템 운영을 위한 용역을 지속적으로 추진한다는 방침이다. 재난재해 자료의 통합·활용이 가능한 ‘재난행정 정보관리체계’ 기틀을 마련하고 선박 사고정보 분석 개선을 통해 해양수산 위기관리 활동 지원 주력할 계획이다.
한편 해수부 측은 자율운항선박에 대해선 “국제해사기구(IMO)의 자율운항선박 규정 개발 논의 착수 및 국제동향에 발맞추어 ‘자율운항선박 개발 및 상용화 촉진법’ 제정안을 올해 상반기까지 마련하고 하반기에 국회에 제출할 방침이다”라고 밝혔다.
해수부, 2026년까지 인명피해 30% 감축 목표…
실효성 있는 안전관리 정책 필요
해수부 측은 올해 “세월호 사고이후 사고신고 및 집계강화로 어선 기관사고, 운항저해 사고 등 경미사고 건수가 증가하여 전체 해양사고 발생건수가 증가했다”고 밝혔고, 지난 2016년에도 해수부와 국민안전처(현 행정안전부)는 보도자료를 통해 “세월호 참사 이후 사소한 사고도 신고하는 쪽으로 인식이 바뀐 영향도 있다”고 해양사고의 증가배경에 대해 같은 설명을 되풀이하고 있다.
해양사고 발생건수 증가의 이유는 단순히 사고신고 증가뿐만은 아닐 것이다. 해운업계에 따르면, 전체 해양사고 원인의 90% 이상이 인적과실로 발생하고 있지만 명확한 안전정책 추진과 예산투입이 제대로 이뤄지지 않고 있다. 특히 대형 해양사고 대응과 후속조치에 치우친 행정력으로 안전 캠페인 전개와 안전홍보 활동 등 안전문화 확산을 위한 여건이 위축된 것도 주요 요인으로 꼽히고 있다. 해양안전분야 R&D도 투자, 시행기반이 미흡하다는 지적을 받았다. 정보통신기술 발전에 따른 해양이용자의 정보활용수요와 기대감은 증가하고 있지만, 해양안전 관련 연구개발 투자는 이에 못 미치고 있다는 것이다.
정부는 올해 1월 18일 2026년까지 향후 5년간의 해양안전에 대한 정책방향과 추진전략을 담은 ‘제3차 국가해사안전기본계획’을 발표했다. 이번 계획으로 2020년 대비 2026년까지 해양사고 및 인명피해를 30% 감축하는 것을 목표로 안전한 해양이용을 위한 제도기반을 마련하겠다고 밝혔다. 특히 올해 1월 27일 중대재해처벌법이 시행되면서 건설현장, 관공선, 여객선, 어선 등 고위험분야 집중 관리, 현장점검 강화, 안전문화 확산 및 전담인력 확보 등 해양수산 분야 재해예방대책을 중점 추진할 방침이다.
‘제3차 국가해사안전기본계획’에 따르면, 정부는 ‘국민이 안전하고 행복한 바다 실현’을 비전으로 해양사고를 ’20년 3,156건에서 ’26년 2,209건으로 저감하고 사망실종자수를 ’20년 126명에서 ’26년 88명까지 줄이겠다는 목표를 세웠다. 동 목표를 달성하기 위해 △안전한 해양이용 확보를 위한 제도적 기반 마련 △탈탄소·디지털화 촉진으로 해사 신산업 선도 △해상교통환경 변화에 대응한 공간중심 안전관리체계 구축 △실생활 중심 해양전 교육·문화 정착 △국제 해사분야 위상 확립 5대 추진전략 및 67개 세부이행과제를 세웠다.
세월호 참사 이후 올해도 정부와 유관기관은 무수히 많은 해양안전 정책과 대책을 계획하고 있다. 정부의 ‘국민이 안전하고 행복한 바다 실현’이라는 목표처럼 동 정책들이 국민 모두가 안심하고 여객선을 이용하고 해양의 안전이 담보된 행복한 바다를 체감할 수 있도록 자리잡아야 한다는 목소리가 더욱 커지고 있다. 단순히 매년 되풀이되는 통상적인 정책이 아닌 국민에게 와닿을 수 있는 실효성 있는 정책으로 한층 더 성장해야 한다고 판단된다.