2020년 1월 16일부터 해운항만기능유지법이 시행되었다. 이 법률로써 기존의 ‘국제선박등록법’의 국가필수국제선박 제도를 확대 시행하고, 더불어 비상사태 등이 발생하였을 때 선박의 입·출항 및 화물의 하역 등 항만기능을 유지할 수 있도록 국가가 예선업자나 항만하역사업자 등과 ‘항만운영협약’제도를 체결할 수 있도록 하였다. 이 법률을 제정하게 된 계기는 한진해운 사태 당시 발생한 물류대란이었다. 국가는 새로운 법령을 제정하여 물류대란과 같은 사태가 발생할 때에 효율적으로 대처할 수 있도록 하고, 나아가 해운기업에 대한 지원을 강화하여 국제적인 경쟁력을 제고시키고자 했던 것으로 보인다. 법률의 제정목적에서 따로 해운기업에 대한 지원을 천명하고 있지는 않으나, 기존의 국가필수국제선박와 관련해서 주로 국가의 지원에 따른 해운기업의 경쟁력 제고라는 경제적인 효과에 초점을 맞춘 국책연구기관의 간행물과 언론 보도 등에 비추어 볼 때, 해운기업에 대한 지원이라는 경제적인 측면도 입법의 이유가 되었던 것으로 보인다. 이 글에서는 새로 제정된 해운항만기능유지법의 주요 내용을 살펴본 후, 법률이 가지는 의의와 문제점, 그리고 현행법으로 해운기업의 경쟁력 제고의 효과를 올리는 것이 가능할지에 대해서 살펴보고자 한다.
<해운항만기능유지법의 주요 내용 및 특징>
(1)‘국가필수선박의 지정’ 제도
먼저, 위 법률은 ‘국제선박등록법 상의 국제선박’ 및 ‘공공기관이 소유한 선박’ 중에서 ① 국제총톤수 1만톤 이상 선령 20년 미만인 선박이면서 ② 군수품, 양곡, 원유, 액화가스, 석탄 또는 제철원료 등 국민경제 또는 국가안보에 중대한 영향을 미치는 물자를 운송하는 선박을 국가필수선박으로 지정할 수 있도록 하였다.(법 제5조 제1항, 시행령 제7조 제1항, 제2항) 해양수산부 장관이 선박소유자 등의 신청을 받아 지정하고, 기간은 정부의 1회계연도 단위로 지정하되 특별한 사정이 없으면 다음 회계연도에도 지정받은 선박을 우선 지정할 수 있도록 하여 계속성을 보장하였다.
다음, 국가필수선박으로 지정되는 경우에 원칙적으로 외국인 선원의 승선이 제한된다.(법 제5조 제6항, 시행령 제9조) 즉, 국가필수선박에 승선할 수 있는 외국인 선원은 선박 1척당 선원법 제2조 제6호가 정하는 부원 6명 이내로 제한되는 것이다. 만일 국가필수선박 지정 당시에 승선제한 인원을 초과하여 외국인 선원이 승선하고 있을 때 해양수산부 장관은 ‘승선제한명령’을 할 수 있고, 명령이 있을 때에는 6개월 이내에 시정하여야 한다. 예외적으로 선박의 수리 등 특별한 사정이 발생한 경우 연간 6개월의 범위 내에서 승선제한을 일시적으로 완화 내지 부적용할 수 있다.
셋째, 법률은 국가필수선박에 대한 지원책으로, 해양수산부 장관, 항만시설운영자 및 임대계약자, 항만공사는 국가필수선박으로 지정된 선박에 대해서 항만시설 사용료(선박료 및 또는 전용사용료)의 전부 또는 일부 면제할 수 있도록 하였다(법 제9조).
(2)항만운영협약의 체결
해운항만기능유지법은 비상사태 등에 대비하여 선박의 입항·출항 및 화물의 하역 등 ‘항만 기능의 유지를 위하여 필요’하다고 인정되는 경우, 해양수산부 장관이 ① 예선업 등록을 한 자 ② 항만하역사업 등록을 한 자 ③ 항만운송관련사업 등록을 한 자(항만용역업자, 선박연료공급업자) 등과 항만운영협약을 체결할 수 있도록 하였다(법 제10조 제1항, 제12조). 항만운영협약은 3년 이내의 범위에서 체결할 수 있으며, 각 사업자별로 국내 사업자 수의 1/10 이내의 범위에서 체결할 수 있다.
(3)실행
해운항만기능유지법은 ‘비상사태 등’의 발생으로 인해 해운·항만기능이 마비되거나 마비될 우려가 있는 경우를 대비하기 위한 목적으로 제정된 법률이다. 따라서 비상사태 등의 사유가 발생하였을 때, 비로소 법률이 정하는 여러 제도적 장치가 한시적으로 기능하게 된다. 여기서 ‘비상사태 등’을 ‘전시·사변 또는 이에 준하는 비상사태 및 해운업체의 파산 등’ 해운 및 항만 기능에 중대한 장애가 발생하여 수출입 화물의 수송이 정지되거나, 항만에서의 선박 입항 및 출항이 불가능하여 국민 경제에 심각한 피해가 예상되는 경우로 ① ‘비상대비자원 관리법’에 따른 비상사태(전시·사변 또는 이에 준하는 비상시) ② ‘항만법’ 제4조에 따른 항만정책심의회가 심의하여 정한 경우 ③ 그 밖에 해운 및 항만 기능에 대통령령으로 정하는 중대한 장애가 발생한 경우를 의미한다(법 제2조 제1호, 시행령 제2조). 여기서 ‘해운 및 항만기능에 중대한 장애가 발생한 경우’라 함은 해상여객운송사업의 면허를 받은 자, 내항 화물운송사업 또는 외항화물운송사업의 등록을 한 자의 파산 등으로 여객이나 화물의 원활한 운송에 장애가 발생하거나, 항만운송사업의 등록을 한 자 또는 항만운송관련사업의 등록이나 신고를 한 자의 휴업 등으로 항만운송의 기능 유지가 어려운 경우를 뜻한다. 특히, 해운업체의 파산을 비상사태 등에 포함시켰다는 점에서 그 의의가 크다.
‘비상사태 등’의 사유가 발생하였을 때, 해양수산부 장관은 국가필수선박을 소집하여 지정된 화물을 수송하도록 명령할 수 있다(법 제5조 제3항 내지 제5항). 또한 비상사태 등이 발생하여 항만의 기능 유지를 위하여 필요할 때, 해양수산부 장관은 ‘항만운영협약에 따른 업무종사명령’을 발령하여, 협약체결업체로 하여금 등록한 업무에 종사할 것을 명할 수 있다(법 제10조 제2항 내지 제4항). 이처럼 ‘국가필수선박의 소집 및 수송명령’과 ‘업무종사명령’은 모두 비상사태 등의 사유가 발생할 때에만 제한적으로 취할 수 있는 조치인 것이다. 반면, 외국인선원 승선제한제도는 평상시에도 활용, 유지될 수 있는 점에서 차이가 있다.
(4)손실보상 및 실효성 확보 수단
해양항만기능유지법이 정하고 있는 국가필수 선박의 소집 및 수송명령, 외국인선원 승선제한, 협약체결업체에 대한 업무종사명령 등은 모두 국민의 재산권 행사를 제한하는 제도들이므로, 그에 대한 정당한 보상이 있어야 한다. 이에 법률은 ‘명령의 수행’과 관련해서는 물건의 멸실·훼손으로 인한 손실, 물건의 멸실·훼손 이외의 재산적 손실, 사망 또는 부상 등으로 손실의 유형을 구별하여 자세한 보상 규정을 두는 한편, ‘외국인 선원 승선제한’에 대해서는 한국인 선원과 외국인 선원의 임금차액을 보전하는 방식으로 손실보상에 관한 근거규정을 마련하였다(법 제13조, 제14조, 시행령 제15조, 제16조).
위 법률은 소집 및 수송명령, 업무종사명령 따르지 않거나, 명령수행을 방해하거나, 거짓이나 부정한 방법으로 손실보상금을 받은 경우에 형사처벌을 할 수 있도록 하여, 명령에 대한 실효성을 확보하고, 부정한 방법으로 손실보상을 받을 수 없도록 하는 강력한 장치를 두었다.
<다른 선박동원에 관한 제도들과 비교>
(1)국제선박등록법의 ‘국가필수국제선박’제도와 비교
1998년 국제선박등록법의 시행 당시부터 국가필수국제선박의 지정 및 외국인선원 승선제한 제도가 법률에 포함되어 있었지만, 항만운영협약에 대한 규정은 포함되지 않았다. 국제선박등록법은 국제선박 중에서 국제총톤수 1만 5천톤 이상, 선령 20년 미만의 선박을 대상으로 하였다. 현행 해운항만기능유지법은 국제선박 이외에 공공기관 소유 선박도 포함시키면서 국제총톤수 1만톤 이상, 선령 20년 미만 선박을 대상으로 한다는 점에서 대상선박의 범위를 확대하였다는 점에서 차이가 있다.
국제선박등록법은 국가필수국제선박의 지정의 목적을 분명하게 밝히고 있지 않다. 그렇지만 같은 법 제8조에 ‘비상사태에 대비하여 국제선박과 선원의 효율적 활용을 위하여 필요하다고 인정하면’이라고 규정하고 있고, 해운·항만기능유지에 관한 규정이 없으며, 외국인선원 승선제한 규정은 두고 있다는 점 등을 종합할 때, 비상사태가 발생하였을 때에 평상시 지정된 국가필수국제선박을 소집하여 주요 전략물자를 원활하게 운송할 수 있도록 하면서 평상시에는 한국선원의 고용에 따른 해운회사에 대한 지원을 목적으로 한다고 볼 수 있겠다. 반면, 해운항만기능유지법은 제1조에서 비상사태 등이 발생하였을 때 ‘해운·항만 기능을 유지하여’ 국민경제에 긴요한 물자와 군수물자를 원활하게 수송할 수 있도록 한다는 점을 분명하게 밝히고 있다. 즉, 현행법은 해운·항만기능의 유지에 주된 방점을 두고 있는 것으로 해석된다.
(2)징발법과 차이
징발법 제5조 제2호 가.항에서는 선박이 징발의 대상이 됨을 명시하고 있다. 따라서 전시·사변 또는 이에 준하는 비상사태가 발생하는 경우, 국가는 선박을 징발하여 사용할 수 있다. 징발법은 비상사태가 발생하였을 때, 군 작전을 수행하기 위하여 필요한 토지, 물자, 시설 또는 권리의 징발하고 그 보상에 관한 사항을 규정하는 것을 내용으로 한다. 즉, 군작전이라는 군사적 용도를 위하여 국가가 사인의 재산을 징발하여 사용한다는 점에서, 해양 및 항만의 기능 유지를 통해서 주요 물자의 운송을 원활하게 함을 목적으로 하는 해운항만기능유지법과 차이가 있다. 이처럼 징발은 군사적 목적으로 이루어지는 것이므로, 징발의 주체, 곧 징발관은 국방부 장관이 된다.
<법 시행의 기대효과와 한계>
(1)법 제정의 배경
언론보도2)에 따르면, 한진해운사태 당시 발생한 물류기능 마비와 같은 사태의 재발을 방지하기 위하여 ‘국가필수해운제도’도입이 추진되었는데, 그 핵심은 ‘국가안보선대제도’와 ‘항만운영협약제도’였다고 한다. 여기서 ‘국가안보선대제도’는 국가가 수송선박을 건조해 민간에 낮은 가격에 대선하고 비상시에 필요한 선박을 차출하여 사용할 수 있도록 하는 것을 내용으로 한다. 선박의 발주로 조선소의 일감을 늘리고, 해운회사가 저렴한 비용에 선박을 확보하며, 국가는 비상시에 안정적으로 선박을 차출할 수 있도록 하는 일석삼조의 효과를 누리겠다는 포석이 있었던 것으로 보인다. 그러나 현행 해운항만기능유지법은 전면적인 국가안보선대의 도입 대신에 기존의 국제선박등록법의 국가필수국제선박의 대상을 확대하였을 뿐이다. 국가안보선대를 구축하기 위해서는 대규모 신조발주와 선박매입을 동시에 추진하여야 하나, 이에는 막대한 예산이 소요되기 때문에 타협한 것이 아닌가 추측된다.
(2)항만운영협약을 통한 하역체계 안전망 구축
이번에 도입한 항만운영협약 및 업무종사명령 제도는 한진해운사태 때와 같이 해운업체의 파산 등의 사유로 하역작업과 선박운항의 필수품 공급이 중단되어 물류대란이 발생하는 사태를 막을 수 있는 제도적 장치를 마련하였다는 점에서 높이 평가되어야 한다고 본다. 제도가 효율적으로 운용되는 경우, 최소한 국내 항구에서 한진해운사태 때와 같이 물류대란으로 인한 사회적인 혼란이 발생하는 것을 방지할 수 있을 것이다. 이를 위해서는 무엇보다도 입법의 후속작업으로 조속하게 항만운영협약이 체결될 수 있어야 한다. 다만, 법률의 효력이 국내에만 미치므로, 국적선사의 도산으로 인해 외국의 항구에서 하역이 중단되는 경우에는 해결책이 될 수 없다는 한계가 있다. 이런 상황은 하역비용에 대한 기금을 마련하거나 채권단의 지원 등을 통해서 해결되어야 한다고 본다.
(3)국가필수선박제도의 해운기업 지원책으로 실효성의 미미
국제선박등록법의 국가필수국제선박 제도에 대해서는 주로 외국인 선원에 대한 승선제한을 통해서 한국선원의 고용을 확보하고, 운임의 차액 상당의 손실보상금 지급을 통해서 해운회사의 국제경쟁력을 강화하는 경제적 효과에 주안점을 두어 제도의 취지를 설명하는 것이 보통이었다.3) 이런 맥락에서는 손실보상금을 국가의 보조금으로 해석할 여지가 커지므로, WTO의 제소 등 국제분쟁의 발생의 발생을 대비하여야 한다는 논리가 뒤따르게 된다.4) 그러나 국가필수국제선박으로 지정된 선박이 최대 88척 정도였었고, 외국인선원 승선제한에 따른 손실보상금의 규모도 연간 수십억원 정도에 불과했으므로, 이 정도 금액의 지원으로 해운회사의 경쟁력이 전반적으로 제고되거나 내국인 선원의 고용이 획기적으로 증진될 수 있다고 보는 것은 비약이다.
현행 해운항만기능유지법의 국가필수선박제도와 외국인선원 승선제한제도는 모두 국제선박등록법의 내용에서 크게 달라진 바 없으므로, 이 법률에 근거하여 해운기업에 대한 전폭적인 지원은 어렵다고 하겠다. 현행 법률의 경제적인 효과에 주목하는 것은, 법률을 제정한 근본 이유가 상시적으로 특정 법률효과를 도모하기 위한 것이 아니라, 비상사태 등이 발생하였을 때 선박의 소집과 항만운영 사업자들에게 항만의 유지 등을 위한 기능을 다하도록 강제할 수 있는 시스템을 마련하자는데 있다는 점을 간과한 것이라고 하겠다. 해운기업에 대한 지원이라는 경제적 효과는 취지를 달리하는 해운항만기능유지법이 아니라, 별도의 법률을 제정하고 기타 여러 제도를 결합시켜 효율적인 정책을 운영하는 방식으로 달성할 문제이다. 예컨대, 최초 법률의 입안과정에서 추진되었던 국가안보선대와 같이 신조선 발주나 유동성의 위기를 겪는 해운회사로부터 선박의 매입 등을 통해서 국가소유의 선대를 확충하고 해운회사에 다시 용선 등을 통해서 지원하는 보다 직접적인 방식을 취하는 것이 더 효율적인 정책수단이 될 것이다. 다만, 해운항만기능유지법이 공공기관이 소유한 선박도 국가필수선박으로 지정할 수 있도록 한 것은, 이에 대한 최소한의 제도적 기초를 마련한 것으로 볼 수 있겠다.
<해운항만기능유지법 조문의 몇 가지 문제점>
법 제5조 제3항, 시행령 제8조 제2항에서는 국가필수선박의 지정을 신청하는 자에 외항정기 및 부정기 여객운송사업면허를 받은 자까지 포함시키고 있다. 그러나 국가필수선박제도의 취지가 비상사태 등을 대비하여 국민경제에 긴요한 물자와 군수물자5)를 운반하는 일정 규모 이상의 선박을 확보하자는데 있으므로, 과연 여객선이 이런 기준을 충족시킬 수 있을지는 의문이다. 또한 시행령 제2조 제2호에서는 여객운송사업자의 파산도 비상사태 등에 포함시키는데, 화물 이외에 여객의 운송에 장애가 발생한 경우까지 법의 목적으로 천명한 ‘국민경제에 긴요한 물자와 군수물자의 수송’에 포함시킬 수는 없다고 본다.
시행령 제7조 제2항에서는 ‘대한민국 국적을 가진 화주’와 다년간 계약을 체결한 선박을 우선적으로 국가필수선박으로 지정할 수 있도록 하고 있다. 여기서 화주는 자연인과 법인을 모두 의미한다고 보아야 하는데, 일반적으로 국적은 자연인에 적용되는 개념이고, 법인에 대해서는 국적을 부인한다. 용어의 문제이기는 하지만, 따로 정의규정을 두지 않아 자연인인 개인으로 한정하여 해석될 여지가 있는 용어의 사용은 지양하는 것이 좋겠다.