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‘유엔 3차 해양법협약과 대륙붕한계위원회의 최근 동향’
[553호] 2019년 10월 01일 (화) 16:10:37 강영민 한국해사문제연구소 전무 showload@chol.com

폭염의 8월이 지나고 영화 ‘9월이 오면(Come September)’의 목가적인 이탈리아 전원풍경이 연상되는 가을이다. 파란 하늘 하얀 뭉게구름 사이로 빨간 고추잠자리들이 날아다니고 들판엔 흐드러지게 핀 꽃들과 탐스러운 열매들... 계절이 주는 선물이다. 싱그러운 풀밭에 팔 베고 누워 하늘을 바라보는 여유로움이 행복은 아닐까? 한 달의 방학을 마치고 콤파스 회원들이 자리를 함께했다. 화두는 지난 8월 16일 별세한 고 최재수 회원에 대한 얘기였다. 그는 지독한 가난으로 초등학교만 나와 독하게 공부하여 검정고시로 고등학교과정을 마치고 독학으로 등용문이라던 고등고시에 합격하였다. 그 후 고위공무원, 협회 전무, 기업경영인, 교수에다가 연구소장까지 그의 이력은 참으로 다양했다. 그는 교통부와 해운항만청 재직시엔 명석한 두뇌와 빠른 판단력으로 핵심을 파악하여 난제도 신속 정확하게 처리하는 카리스마 넘치는 공무원이었다. 그의 활약상은 ‘해운사에 남기고 싶은 이야기’에 잘 소개돼 있다. 공직에서 물러난 후에도 선주협회 전무로서 해운산업합리화 같은 굵직한 해운 현안들을 무리없이 처리하였고, 두양상선 부사장으로서 기업발전에도 기여하였으며, 해양대학 교수와 해운학회 회장 그리고 최근에는 해사문제연구소의 소장직을 맡아 해운사 편찬과 연구 활성화를 위해 힘쓰는 등 해운항만 전반에 걸쳐 그의 손길이 닿지 않은 곳이 없을 정도였다.

 

현실감 있는 합리적 사고로 논리정연한 글을 썼고, 대담과 좌담회에서는 정곡을 찌르는 발언으로 기자와 독자들의 기대를 한몸에 모았다. 몸이 성치 않다는 소식은 익히 들었지만, 갑작스러운 부고에 놀라움과 함께 안타까움을 금치 못한다는 얘기들이 여기저기서 터져 나왔다. 가족의 희망대로 간소하게 치러진 장례식. 영구차가 화장장으로 떠난 뒤에도 허전함에 한참 동안 발걸음을 옮길 수가 없었다. 생전의 활달하던 고인의 모습이 흐린 하늘에 그려졌다가 사라진다. ‘「“개천에서 난 용, 드디어 바다로 가다.”」 송철원의 현대사 답사-해운이야기’에 나오는 ‘최종학력 국졸 최재수’에 대한 평가이다. 부디 다음 세상, 넓은 바다에서 안식하소서!
9월 콤파스 강사로 유엔대륙붕한계위원회 의장인 박용안 교수가 나와 ‘유엔 3차 해양법협약(UNCLOS)과 대륙붕한계위원회(CLCS)의 최근 동향’을 주제로 발표하였다. 박용안 교수는 서울대와 미국 브라운대에서 지질학 학사와 석사, 독일 키일대에서 해양지질학 이학박사 학위를 취득하였으며, 현재 서울대 자연과학대학 명예교수, 서울대 해양정책과정 고문, 해양연구소 책임연구원, 한국제4기학회 고문, 중국 길림대 명예교수직을 맡고 있다.

 

트루먼 선언과 해양법협약
1945년 9월 28일, 대륙붕 자원은 연안국에 속한다는 최초의 확인이 미국 트루먼 대통령의 선언으로 공표되었다. 트루먼 선언에는 자국 연안의 수심 200미터까지의 대륙붕 하층토와 심해저의 천연자원은 미국 정부에 귀속되며, 그 관할권도 미국에 있다고 명시되어 있다. 트루먼 선언에 기조하여 유엔해양법협약이 태동되었는데, 1982년 12월 10일 채택 성립되어 1994년 11월 16일 정식 발효되었고, 2019년 2월 3일 현재 169개국이 비준하였다. 해양법협약이 성립된 지 37년, 발효된 지 25년이 흘렀다. 해양법협약은 전문과 본문 320조문, 9개 부속서, 최종의정서로 구성되어 있다.


해양법제도에는 7가지 기능, 1) 통과통항제도, 2) 군도 수역제도, 3) 배타적 경제수역제도, 3) 대륙붕제도, 4) 심해저 개발제도, 5) 해양환경 보호보존, 6) 해양과학 조사 및 기술이전, 7) 해양분쟁 해결제도가 있다. 해양법 국제기구로는 국제해양법재판소(ITLOS), 대륙붕한계위원회(CLCS), 국제해저기구(ISA)로 3개가 있는데, 국제해양법재판소는 독일 함부르크, 대륙붕한계위원회는 미국 뉴욕, 국제해저기구는 자메이카 킹스턴에 사무국이 설치되어 있다. 이들은 3차 국제해양법협약(3rd UNCLOS)에 의해 새로운 유엔 산하기구로 탄생하였다. 심해저기구(ISA: International Sea-bed Authority)와 국제재판소(ITLOS: International Tribunal for the Law of the Sea)의 위원 임기는 9년이며, 대륙붕한계위원회(CLCS: Commission on the Limit of the Continental Shelf)는 5년이다. 1996년 10월에 최초로 선출되어 구성된 재판관은 21명이며, 위원은 1997년 3월에 선출 구성된 21명이다. 위원들의 지리적 분포는 유엔의 5개 지역으로 아프리카 5명+(1명), 아시아 태평양 5명+(1명), 서유럽 3명+(1명), 동유럽 3명, 라틴 아메리카 4명이다. 한국의 박용안 교수는 대륙붕한계위원으로 5선 계속 당선되어 현재 의장직을 맡고 있는데, 임기는 2017년부터 2022년까지이다.  
한편, 1958년 제네바협약(Geneva Conventions 1958)에 의해 대륙붕에 대한 범위가 넓어져 천연자원의 개발이 허용되는 상층수의 깊이가 확대되었고, 1982년 3차 유엔해양법협약 제6장 제76항과 부속서 2에 의해 대륙붕의 법률적 정의도 확립되었다.

 

해양법협약의 성립과 배경
세계 각국은 1982년 4월 30일 새로운 유엔해양법협약을 채택하고, 같은 해 12월 10일 자메이카 몬티고 베이에서 서명하였다. 해양법협약은 유엔 심해저평화이용위원회가 9년에 걸쳐 집중적으로 검토 심의한 성과로, 그 정식 명칭은 ‘해양법에 관한 유엔협약(United Nations Convention on the Law of the Sea)’이다. 처음엔 이 협약이 채택되어 이내 새로운 해양법질서의 골격이 갖추어질 것으로 기대되었으나 각국의 이해가 얽혀 협약채택 후 12년이 지나서야 비로소 발효되었다.
해양법협약의 특징은 연안국의 관할권이 확대되었다는 것이다. 즉, 연안국의 독점과 지배권리 및 기능이 미치는 해역이 근해까지 확대되었다. 예를 들어 연안국은 최대 12해리까지 영해를 확장하여 주권이 미치거나 종래보다 두 배나 넓은 24해리 접속수역을 설정하여 외국 선박의 통관, 재정, 출입국관리 및 위생과 관련된 특정 법령위반의 방지와 처벌을 규제할 수 있다. 특수한 예로서 광범위한 군도수역에도 군도 국가의 주권이 미치며, 나아가 군도수역 외측에 영해와 접속수역을 설정할 수 있다. 연안국은 200해리 배타적 경제수역 및 대륙주변의 외연까지 확대된 대륙붕의 생물과 비생물자원 및 기타 개발에 관한 주권적 권리가 인정된다. 또한 해양구조물의 건설과 이용, 해양과학 조사, 해양환경의 보호 보존에 관한 관할권을 행사할 수 있게 되었다.


대륙붕의 특징과 권리
대륙붕은 원래 영해 외측에 있는 공해의 해저 부분에 해당하지만, 자원개발 등 경제적 목적에 한정된 범위 내에서 연안국의 주권적 권리가 행사되는 해역이다. 연안국은 대륙붕 자원개발에 대해 외국인의 참여를 인정할 것인지 또는 자국민으로 한정할 것인지와 같은 개발방식과 자원 채취량을 결정할 수 있다. 이렇듯 대륙붕의 개념에 200해리 경제수역에 상응하는 현대 해양법질서의 자원지향적 특징이 반영되었다.
대륙붕은 지형학 지질학적으로 대륙과 섬 주위에 완만한 경사의 평지를 구성하는 해저지역으로 통상 수심 200미터 및 천연자원 개발이 가능한 수심을 기준으로 정해졌다. 2차 세계대전 전까지는 연안육지로부터 터널 굴착에 의한 방식으로 대륙붕의 자원개발이 이루어졌는데, 2차대전 이후 트루먼 선언에 의해 대륙붕에 대한 세계적 관심이 고조되었다. 이 선언의 골자는 대륙붕이 연안국 육지의 자연적 연장으로 광대한 육지에 부속되어 있으므로 그 연안에 접속한 공해 아래 있는 대륙붕의 해저와 그 지하의 천연자원은 연안국에 귀속한다는 것이다. 또한 대륙붕에 대한 관할권 관리가 미국에 속하고, 타국과의 대륙붕 경계는 형평원칙에 따라 양국의 합의로 획정하며, 대륙붕의 상부 수역은 공해의 성격이 있으므로 타국의 자유항행권을 저해하지 않는다는 취지로 되어 있다. 1차 유엔해양법회의에서 작성된 ‘대륙붕에 관한 1958년 협약’은 일반적 공해제도로부터 분리하여 대륙붕의 해저와 지하의 천연자원 탐사 개발에 관하여 연안국의 주권적 권리를 인정하였다. 이렇듯 연안국의 배타적 개발권능은 공해의 법적 지위와 자유를 해치지 않는 범위 내에서 행사될 수 있기 때문에 영해확장의 경우에 비해 타국의 저항이 적었다.     


 
대륙붕의 정의 기준
국제법상 대륙붕의 정의를 지형학 지질학상의 개념을 적용하지 않고 독자적으로 규정하였으나 오늘날에는 그 기준이 수심, 인접성에서 연안거리, 자연연장으로 바뀌었다. 대륙붕에 관한 1958년 협약에 의하면, 상술한 바와 같이 대륙붕은 영해 외측에 있는 해저 및 그 지하로부터 영토 또는 섬의 해안에 대한 인접성, 상부 수심 200미터 및 개발 가능한 수심을 기준으로 정해졌다. 이러한 정의로 인해 향후 수심 200미터를 초과하는 천연자원 개발도 기술적으로 가능하게 되자, 연안국들이 대륙붕 범위를 무제한으로 근해까지 확대시킬 우려가 커졌다. 이를 제지하기 위해서는 대륙붕의 지구물리학 지질학 지리학상 관련성을 강조하는 인접성 기준을 중시해야 한다는 주장도 대두되었다. 그 후 국제사법재판소의 판결을 보면, 대륙붕은 연안국으로부터 자연적으로 연장되어 계속된 것으로 간주한다는 이른바 자연적 연장(natural prolongation) 기준을 중시함으로써 기존의 수심, 인접성의 기준으로부터 이탈하게 되었다. 대륙붕 이론에서 자주 인용되는 인접성 내지 근접성(proximity)이 연안국의 권능을 정하는 유일하고 적당한 기준은 아니며, 특히 타국이 자연적 연장의 기준을 원용하여 인접성과 경합되는 주장을 할 경우, 인접성 기준이 자연적 연장의 기준보다 우월하다고 유효하게 대항할 수 있는 것은 아니라고 진술하였다.


3차 유엔해양법회의에서 대부분의 국가들은 이러한 자연적 연장의 기준에 따라 대륙붕의 정의를 정하자고 주장하였다. 특히 연안국들은 해양기술의 진전에 따라 점점 더 넓은 범위의 대륙붕에 대해 주권적 권리를 행사하려고 하였다. 즉, 200미터 수심 기준은 해저의 실정에 맞지 않는 너무 개괄적 개념이며 개발 가능성의 기준도 정밀 명확성을 결여하고 있다고 비판하였다. 대륙붕 개념을 새로 정의하려면 200해리 경제수역의 개념에도 적합한 것이 되어야 한다고 주장하였다.

 

자연적 연장론의 공인과 제한
자연적 연장의 기준이 해양법협약에서 공식 채택되어 대륙붕을 새롭게 정의하게 되었다. 즉, 연안국의 영해를 넘어 자국 영토의 자연적 연장인 대륙주변(continental margin) 외측이 200해리까지 미치지 않는 경우, 대륙붕은 영해기선으로부터 200해리까지의 거리에 있는 해저지역을 말하게 되었다. 대륙주변이란 지형학상 분류에서 대륙붕, 경사가 급한 대륙사면(continental slope) 및 그보다 경사가 완만한 대륙대(continental rise)로 구성되는 해저와 그 지하를 뜻한다. 따라서 지형학상으로 좁은 대륙붕밖에 갖지 못하는 국가라도 그 해저의 형태에 관계없이 일률적으로 연안 200해리까지의 해저를 대륙붕으로 주장할 수 있어 경제수역 해저 부분의 범위와 일치하게 되었다. 또한 대륙주변의 외연이 연안 200해리를 초과하여 확대되는 경우에는 자연적 연장론을 적용, 그 범위를 정하여 해저의 지형학 지질학상의 개념과 일치시키고 있다.


이와 같이 대륙주변의 외연까지라는 기준이 포함된 것은 지리적으로 넓은 대륙붕을 갖는 국가들이 대륙붕 관련 협약하에서 누렸던 개발가능한 수심까지 대륙붕을 취득할 수 있다는 이익을 추후 확보하기 위해 일괄타협 조건으로 고집한 결과이다. 이러한 자연적 연장의 기준에 의해 대륙붕의 범위를 정하는 경우에는 두 가지의 엄격한 제한이 따른다. 즉, 대륙주변의 대륙대가 퇴적암으로 구성된 경우, 대륙붕의 범위는 퇴적암의 두께가 대륙사면 하단부로부터 최단 직선거리의 1%와 같거나 최소한 그보다 큰 지점을 연결한 선으로 한다. 그리고 대륙주변의 대륙대가 퇴적암으로 되어 있지 않은 경우에는 대륙사면 하단부로부터 60해리를 넘지 않는 고정된 지점을 연결한 선으로 한다. 그러나 대륙붕의 외측한계를 정하는 선은 어떠한 경우에도 350해리 또는 2,500미터 등심선으로부터 100해리를 초과해서는 안된다고 정했다. 또한 연안국이 200해리를 초과하는 대륙붕 한계를 설정하는 경우에는 대륙붕한계위원회에 그 정보를 제출할 의무를 부여하였고 대륙붕한계위원회의 권고에 따라 연안국이 설정한 대륙붕의 한계가 확정되어 최종 구속력을 가지는 것으로 되어 있다.

 

대륙붕의 획정원리와 적용
이상을 요약하면 대륙붕의 획정원리는 다음과 같다. 첫째, 연안국의 대륙붕은 영해 이원의 영토의 자연적 연장에 따른 200해리 이원의 대륙주변부 바깥(외측) 끝까지, 또는 대륙주변부의 바깥 끝이 200해리에 미치지 않는 경우에는 영해기선으로부터 200해리까지의 해저와 하층토로 한다.
둘째, 연안국의 대륙붕은 해양법협약 제4항으로부터 제6항 규정에 의해 한계(outer limit) 이원으로 확장될 수 없다.
셋째, 대륙주변부는 연안국 육지의 해저 연장으로서 대륙붕-대륙사면-대륙대의 해저와 하층토이며, 대륙주변부는 해저산맥(Mid-oceanic ridge)과 심해저평원(deep ocean floor)을 포함하지 아니한다.


넷째, 해양법협약의 목적에 따라 연안국은 아래 사항 중 어느 하나의 요인을 근거로 영해기선으로부터 200해리 이원으로 확장되는 대륙주변부의 한계를 설정해야 한다. 대륙사면의 끝(FOS: Foot of Slope)으로부터 퇴적암의 두께가 최소한 1% 되는 가장 가까운 거리의 고정점을 제7항에 따라 연결한 선이다. 그리고 대륙사면의 끝(FOS)으로부터 60해리를 넘지 않는 고정점을 제7항에 따라 연결한 선이다.
이러한 원칙에 근거하여 한국의 이어도 남방 심해저와 일본의 오키 다이토 섬의 주변 심해저, 러시아의 북극해 인근의 대륙붕 인정 주장들이 유엔대륙붕한계위원회에 각각 접수되었으나 한국이 제출한 안건은 중국의 반대로 계류 중에 있고, 일본의 요청은 FOS와 1% 규정에 의해 대륙붕과 그 해역이 당초의 주장보다 축소되었으며, 러시아 건은 1차 제출시엔 제출자료 부족으로 보류되었다가 최근 상세한 자료를 보완하여 대륙붕으로 인정받았다. 그밖에도 현재 대륙붕한계위원회에는 각국에서 제출한 수많은 안건들이 접수되어 심의를 기다리고 있다.

 

인류공동의 유산과 심해저개발
지금도 지구는 끊임없이 지각변동을 하고 있고, 해양지질학자들의 연구 또한 끊임없이 계속되고 있다. 대서양과 태평양의 심연에는 거대한 산맥이 있으며, 심해저 산맥의 봉우리들을 연결하는 열곡이 길게 있어 계속 갈라지고 있다. 이에 따라 아메리카와 유럽 및 아프리카 대륙이 점점 멀어지고, 아메리카 대륙의 지층이 아시아 대륙의 지층보다 무거워 태평양 심해저 산맥의 열곡 밑으로 침하돼, 불의 고리를 형성하며 지진과 화산을 동반한다.
심해저는 국가관할권의 한계를 넘어서 있는 지역으로 만민공유물 개념에 근거하여 그 광물자원은 인류의 공동유산(Common heritage of mankind)으로 되어 있다. 따라서 지금까지의 공해와는 다른 법적 지위를 부여받게 되었으나 그 개념의 의의와 효과에 대해서는 이해당사국 간에 분쟁의 요인이 되고 있다. 즉, 공해 심해저의 법적 지위를 각국의 자유사용이 인정되는 공해로 간주할지 아니면 선점의 대상인 무주공산으로 간주할지 의견과 학설이 분분하고 국가 간의 갈등과 분쟁도 심화되고 있다. 개발도상국들은 이러한 사태를 방지하기 위해 심해저에 관한 국제제도를 설정하기 위한 원칙으로 몰타 유엔대표 파르도가 발의한 인류공동유산 개념을 제기하여 확정시켰다.


유엔총회는 인류공동유산의 개념에 따라 심해저의 법적 지위에 대해 영역권원과 배타적 사용권 소유권의 설정금지 및 평화적 목적에 한정된 이용을 규정하였다. 뿐만 아니라 그 광물자원의 이용과 개발권한의 국제적인 관리를 도모하도록 결의하였다. 즉, 인류 전체의 이익 특히 개발도상국의 이익과 필요를 충족시키기 위해 국제기구를 포함한 국제제도를 설정하였다. 이는 심해저와 그 자원의 질서있는 개발과 합리적 관리, 이용기회의 확대, 이익의 형평한 분배에 대한 관할 및 규제에 대한 권한을 국제제도에 집중하기 위함이었다.
심해저의 법적 지위에 관한 부분은 비교적 빨리 실질적 합의가 이루어져 해양법협약에 수용되었다. 즉, 심해저와 그 자원을 인류의 공동유산으로 간주하여 각국에 의한 주권 또는 주권적 권리의 주장과 행사 및 국가 또는 법인에 의한 전유와 광산물의 채취 및 양도가 금지되었다. 또한, 심해저의 탐사와 개발활동은 그 상부 수역과 상공이 공해로서의 지위에 저촉되지 않아야 하고, 오로지 평화적인 목적을 위해 이용되어야 한다. 


인류공동의 유산인 심해저 자원을 보존하고 평화적으로 이용하기 위해서는 해양법협약의 제정 취지와 목적을 이해해야 하며, 우리나라의 대륙붕과 심해저 자원을 지키기 위해서도 대륙붕 획정 원리 등에 대한 연구가 계속돼야 할 것이다. 호주의 초등학교 학생들이 이러한 원리를 응용하여 대륙붕의 영역을 산출하는 과제를 푸는 것을 보고 놀란 적이 있다. 3면이 바다인 우리나라로선 해양과 심해저 개발이야말로 우리가 눈을 돌려야 할 블루오션이다. 현재 세계는 해양과 도서, 심해저개발을 둘러싼 각국의 분쟁이 끊임없이 발생하고 있다. 일본과 중국과 바다를 맞대고 있는 우리나라도 예외는 아니다. 대륙붕과 심해저 개발에 대한 국민적 인식 제고가 정말 필요한 때이다. 

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