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해사판례 연구(32)
중앙해양안전심판원의 해양사고관련자인 선박소유자에 대한 시정명령재결의 적법성
[539호] 2018년 07월 26일 (목) 11:21:47 권창영 komares@chol.com
   
▲ 권창영 법무법인(유한) 지평 변호사 법학박사

-대전고등법원 2018. 5. 31. 선고 2017누12887 판결-

 

Ⅰ. 사안의 개요

(1) 원고 소유의 어선(이하 ‘이 사건 선박’)은 2014. 12. 1. 17:00경(현지시각, 이하 같다) 러시아 수역 북태평양 베링해 수역에서 명태잡이 조업 중 침몰하여 선장 A를 포함한 승선원 60명 중 7명만 구조되었고, 나머지 53명이 사망 또는 실종되는 사고가 발생하였다(이하 ‘이 사건 해양사고’).

(2) 중앙해양안전심판원(이하 ‘심판원’)은 2017. 7. 19. 이 사건 해양사고에 관하여 ‘이 사건 해양사고는 기상이 악화된 베링해에서 예비부력이 확보되지 않은 이 사건 선박이 큰 파도가 상갑판으로 올라오는 상황에서 양망한 어획물을 무리하게 피쉬벙커에 넣은 작업을 함으로써 다량의 해수가 어획물처리실로 유입되었고, 이후 부적절한 조선 및 비상대응으로 유압제어실 및 타기실이 침수되어 조종불능상태가 되고 선외밸브가 탈락된 오물배출구와 열린 피쉬벙커 덮개를 통해 해수가 유입됨으로써 이 사건 선박의 복원력 및 부력이 상실되어 발생한 것이나, 선박소유자인 원고가 선원·안전관리를 소홀히 함으로써 최소승무정원을 승선시키지 아니하는 등 자격 미달의 선원으로 하여금 이 사건 선박을 운항토록 한 것도 일인이 된다. 다수의 인명 사고가 발생한 것은 선장이 퇴선을 명하지 아니하고, 소유자가 소극적으로 대처함으로써 선원들의 퇴선이 적기에 이루어지지 않아 발생한 것이다. 해양사고관련자 원고에게 시정할 것을 명한다’는 내용의 이 사건 원인규명재결 및 시정명령재결(이하 심판원이 원고에게 한 시정명령을 ‘이 사건 시정명령’이라 한다)을 하였다.

(3) 원고는, 이 사건 해양사고는 순간적으로 이 사건 선박 내부로 유입된 다량의 해수와 어획물로 인해 이 사건 선박이 조타능력을 상실하게 된 1차 원인과 이후 이 사건 선박이 비상조타를 하기 전에 큰 파랑을 만난 2차 원인이 결합하여 발생한 것으로 천재지변으로 인한 불가항력적인 사고이므로, 이 사건 해양사고와 관련하여 원고에게 고의 또는 과실이 인정되지 않고, 설사 일부 고의 또는 과실이 인정된다고 하더라도 그로 인한 행위는 이 사건 해양사고의 주된 원인이 아니므로 이 사건 시정명령재결은 위법하다고 주장하면서, 시정명령재결의 취소를 구하는 소를 제기하였다.

 

Ⅱ. 시정명령재결취소의 소에 관한 판례법리

(1) 해양사고의 조사 및 심판에 관한 법률(이하 ‘해양사고심판법’) 제5조 제2항, 제3항에 의하면, 각급 해양안전심판원은 해기사 또는 도선사 이외의 자로서 해양사고의 원인에 관계있는 자에 대하여 시정 또는 개선을 권고하거나 명하는 재결을 할 수 있다.

이 때 시정 또는 개선할 사항은 해양사고의 원인과 관련이 있어야 할 것이지만, 한편 해양사고심판법이 자유심증주의를 채택하고 있고 형사소송절차와 유사한 심리 구조를 택하면서도 증거능력에 관한 규정을 두지 아니하고 있는 점, 해양사고의 원인과의 관련성이란 본래 불확정 개념으로서 그에 관하여는 행정청인 심판원에 판단 여지가 인정될 수밖에 없는 점, 특히 시정이나 개선의 권고 재결의 경우 그에 따르지 아니하더라도 이를 강제할 아무런 수단이 없어 법적 구속력 없는 행정지도상의 의견으로 볼 수밖에 없는 점 등을 고려하면, 시정·개선을 권고할 사항과 해양사고 간의 관련성은 반드시 엄격한 인과관계의 틀에 구속되어야 하는 것이 아니라, 당해 해양사고가 남긴 교훈을 살려 향후 유사한 해양사고의 방지 및 안전 확보를 도모한다는 관점에서 시정이나 개선 권고 등이 해양사고 관련자에게 객관적으로 귀속될 수 있느냐는 규범적·법적 문제로 파악함이 상당하다.

(2) 해양사고심판법 제74조 제1항에 규정한 심판원의 재결에 대한 소는 행정처분에 대한 취소소송의 성질을 가지는 것이어서 소의 대상이 되는 재결의 내용도 행정청의 공권력 행사와 같이 국민의 권리의무를 형성하고 제한하는 효력을 갖는 것이어야 하는데, 그 재결 중 단지 해양사고의 원인이라는 사실관계를 규명하는 데 그치는 원인규명재결 부분은 해양사고 관련자에 대한 징계재결이나 권고재결과는 달리 그 자체로는 국민의 권리의무를 형성 또는 확정하는 효력을 가지지 아니하여 행정처분에 해당한다고 할 수 없으므로 이는 위 법률 조항에 따른 재결취소소송의 대상이 될 수 없다.

(3) 심판원의 재결에 대한 소는 행정처분에 대한 취소소송의 성질을 가지므로, 심판원의 재결에 대한 취소소송을 제기하기 위하여는 행정소송법 제12조에 따른 원고적격이 있어야 할 것인데, 침몰선박의 부보 보험회사는 같은 법 제2조 제3호에 의한 해양사고관련자도 아니고 재결의 취소로 간접적이거나 사실적․경제적인 이익을 얻을 뿐, 재결의 근거 법률에 의하여 직접 보호되는 구체적인 이익을 얻는다고 보기도 어려우므로, 재결의 취소를 구할 법률상 이익이 없어 원고 적격이 없다.

 

Ⅲ. 이 사건 시정명령재결의 적법 여부

1. 이 사건 해양사고에 대한 원고의 귀책사유 유무

가. 예비부력이 확보되지 아니한 물적 원인

(1) 이 사건 선박은 아래에서 보는 바와 같이 오물배출구의 선외밸브가 탈락되고 만재흘수선을 초과하여 예비부력을 확보하지 못한 상태에서 조업을 하였고, 이처럼 예비부력을 확보하지 못한 상황에서 베링해의 기상이 악화된 것이 이 사건 해양사고의 한 원인이 되었다.

(2) ‘만재흘수선’이라 함은 선박이 안전하게 항해할 수 있는 적재한도의 흘수선으로 여객이나 화물을 승선 또는 적재하고 안전하게 항해할 수 있는 최대한도를 나타내는 선으로 선박은 만재흘수선을 표시한 경우 만재흘수를 초과하여 운항하여서는 아니 된다. 이 사건 선박은 경하중량이 2,487.24t이고, 하기 만재흘수 6.35m에서 배수량이 3,398.49t이므로 항해 및 조업 중 하기 만재흘수 및 배수량을 초과하면 아니 된다.

그런데 이 사건 선박은 2014. 7. 10. 부산감천항에서 북태평양 어장에서의 조업을 위해 출항할 당시 연료유 670.8t, 윤활유 14.7t 및 청수 등 기타 259.2t을 적재하여 추정배수량이 3,431.84t으로 이에 상응하는 흘수가 6.39m이므로 하기 만재흘수를 초과한 상태에서 출항하였다. 또한 이 사건 선박은 이 사건 해양사고가 발생한 2014. 12. 1. 어창에 적재된 어획량이 315t으로서 배수량이 약 3,529t이고 이에 상응하는 흘수가 6.51m로 하기 만재흘수를 초과한 상태였다.

(3) 이 사건 선박의 오물배출구는 상갑판으로부터 약 2m 아래에 있어 선외밸브가 탈락될 경우 이 사건 선박에 오물배출구의 크기만큼 파공이 생긴 것과 동일한 상황으로 해수가 선내로 유입될 수 있어 예비부력을 상실하게 된다. 이 사건 선박에 설치되어 있던 오물배출구의 선외밸브는 2014. 9. 중순경 거센 파도에 의해 선외밸브가 떨어져 나갔으나 이 사건 선박의 선원들은 이 사건 해양사고가 발생할 때까지 선외밸브를 수리하지 않고 조업을 계속하였다.

 

나. 선장의 부적절한 판단

(1) 겨울철 베링해의 기상은 저기압이 자주 발생하여 파도가 높게 일어나고 해수 온도가 영하에 가까워 조업하는 어선은 항상 기상 상황 변화를 예의 주시하며 기상이 악화되기 이전에 피항하여야 한다. 만재흘수선을 초과되고 오물배출구의 선외밸브가 탈락된 선박은 예비부력이 확보되지 않아 기상이 악화될 경우 침몰할 가능성이 있으므로 사전에 이에 대한 대책을 마련하여야 한다. 또한 이 사건 선박의 어획물처리실 좌·우현에는 유압제어실과 타기실이 있는데 위 장소가 침수될 경우 유압으로 구동하는 기기를 작동할 수 없고, 타를 작동할 수 없으므로 기상이 악화되어 해수가 유입될 우려가 있다면 유압제어실 및 타기실의 침수를 예방하기 위해 출입문을 닫아두어야 한다. 그런데 선장 A는 2014. 12. 1. 05:00경 오후부터 기상이 악화될 것이라는 예보를 받았음에도 오물배출구의 선외밸브를 고치거나 유압제어실과 타기실의 문을 닫는 등의 조치를 취하지 않았고, 기상 상황이 악화된 이후에도 별다른 조치 없이 조업을 계속 진행하였다.

(2) 선장 A는 오후부터 기상이 악화될 것이라는 예보를 받았음에도 조업을 강행하였고, 이후 2014. 12. 1. 10:30경부터 동풍이 초속 18m, 파고 약 4.0m로 기상이 실제로 악화되었음에도 무리하게 조업을 계속 진행하였다. 이후 사고 당일 12:00경 양망 작업 후 갑판장이 피쉬벙커 덮개를 여는 것이 매우 위험하니 열지 말자고 건의하였으나, 선장 A는 그 건의를 무시한 채 피쉬벙커 덮개를 열어 어획물을 피쉬벙커에 넣도록 지시하였고, 선원들은 평소 3분이면 마칠 수 있는 작업을 약 30분 동안 수행하였는데, 위와 같은 작업을 지시하는 동안 다량의 해수가 어획물과 함께 피쉬벙커에 유입되었고, 이때의 해수유입이 이 사건 해양사고의 주된 원인이 되었다.

(3) 이 사건 선박은 16:00경 좌현 쪽에 설치된 구명뗏목 3개가 수면에 잠기면서 자동으로 이탈하는 등 침몰하기 직전의 상황이었으나 선장 A는 선원들에게 퇴선 명령을 내리지 않았고, 선장 A의 시기에 늦은 퇴선결정이 대형 인명 피해의 한 원인이 되었다.

 

다. 적절한 퇴선조치의 미실시

선원이 비상상황에 적절히 대처하기 위해서는 평상시 비상훈련을 주기적이고 반복적으로 실시하여야 한다. 원고가 작성한 선박안전관리매뉴얼에는 ‘운항 중 매월 10일마다 선내 비상교육훈련을 실시하고, 매월 1회 훈련결과보고서를 회사에 제출하여야 한다’고 정하고 있었지만, 이 사건 선박이 2014. 7. 10. 부산감천항을 출발하여 이 사건 해양사고가 발생할 때까지 1등항해사가 전 선원을 대상으로 이동용 소화기 사용법과 구명동의 착용법 등에 대한 교육을 1회만 실시하였을 뿐 다른 비상훈련을 실시하지 않았다. 이처럼 선원들은 비상훈련 미흡으로 스스로 퇴선하여야 할 상황에서 비상배치표에 따른 직무를 수행하며 적절한 퇴선조치를 하지 못한 것으로 보인다.

 

라. 소결

따라서 이 사건 해양사고는 이 사건 선박의 예비부력이 확보되지 않은 물적 원인, 선장 A 연속된 오판, 선원들의 침수위기 상황에 대한 대처 미흡 등 인적 원인이 결합하여 발생하였다.

 

2. 이 사건 시정명령의 적법성

가. 인적 감항능력의 결여

(1) 인적 감항능력 주의의무의 내용에는 선박이 안전하게 항해를 하는데 필요한 자격을 갖춘 인원수의 선장과 선원을 승선시켜야 할 주의의무가 포함되어 있다.

(2) 선박직원법 제11조, 선박직원법 시행령 제22조 제1항, 제2항, 제7항, [별표3], [별표4]에 의하면, 이 사건 선박에는 9명의 자격을 갖춘 선박직원이 승선하여야 한다. 그런데 원고는 이 사건 선박이 2014. 7. 10. 부산감천항에서 북태평양 베링해 어장으로 출발할 때 6명만 승선하도록 하였고, 그 6명의 선박직원 중 자격요건을 충족한 선박직원은 1등항해사와 3등항해사 2명뿐이었다. 특히 원고는 이 사건 선박의 선장 A이 관련 법령에서 요구하는 자격을 갖추지 못하자 관련 서류에는 1등항해사로 기재하고, 이 사건 선박에 승선하지도 않은 다른 사람을 선장으로 기재한 후 부산지방해양수산청에 승선공인을 신청하여 승인을 받았다. 원고가 관계 법령에서 정한 자격 미달의 선장을 비롯한 선원들로 하여금 이 사건 선박을 운항하게 한 것은 앞에서 본 이 사건 선박의 선장 A이나 선원들의 과실과 무관하다고 보기 어렵다.

 

나. 주기적인 안전훈련의 미실시

위에서 본 바와 같이 이 사건 선박에서 주기적인 안전훈련이 시행되지 않은 것은 대규모 인명 피해의 한 원인이다. 비록 선장 A는 실제 안전훈련을 실시하지 않았음에도 원고에게 매월 1회 안전훈련을 실시하였다는 훈련결과보고서를 제출하였다. 이 사건 선박 외에 원양어선에서는 안전훈련이 형식적으로 이루어지고 있었고, 원고 역시 원양어선에서 안전훈련이 형식적으로 이루어지고 있다는 사실을 알았거나 알 수 있음에도 이를 방치하였다.

 

다. 적절한 퇴선명령의 미발령

(1) 선박은 ‘본선이 가장 안전한 구명보트’(a ship is its own best lifeboat)라는 원칙에 따라 설계된다. 따라서 선박에 위급한 상황이 발생할 경우 선장은 구명정으로 바로 퇴선하지 말고 여객과 선원들이 가급적 최대한 오랫동안 본선에 머무르도록 유도하여야 한다. 그러나 본선에 머무는 것이 더 이상 안전하지 않다고 판단될 경우 선장은 퇴선명령(order to abandon ship)을 내려야 한다. 퇴선명령은 일반비상경보와 마찬가지로 비상배치표에 어떻게 내려야 하는지가 포함되어야 한다(SOLAS 3장 37규칙). 통상 퇴선명령은 현장에서 선장이 직접 발령하며, 호종․기적․사이렌 등의 신호장치를 이용하지 않고 직접 방송장치를 이용하여 발령한다. 이 경우 퇴선명령은 실제 퇴선까지 충분한 시간적 여유를 두고 발령하여야 한다. 선장은 퇴선명령을 내리기 전 텔레그래프(telegraph)를 가급적 기관사용정지(Finished with Engine) 위치에 두어야 한다.

(2) 선장 A는 이 사건 선박이 침몰할 위험에 처했음에도 적시에 퇴선명령을 내리지 않았고, 원고 역시 선장이 옳은 판단을 할 수 있도록 돕는 어떠한 조치도 취하지 않았다. 원고가 비상상황에서 선장이 적절한 판단과 조치를 할 수 있도록 선장에게 기술적 지원을 하는 것은 향후 발생할 수 있는 대형 인명 사고 등을 막기 위한 적절한 방법 중 하나로 보인다.

 

라. 소결

위에서 본 바와 같이, 원고가 관계 법령이 정한 선박직원을 이 사건 선박에 승선시키지 않고 조업을 하게 한 것이 선장 A와 선원들의 과실과 무관하다고 볼 수 없고, 원고가 선원의 안전교육 및 비상훈련 실시 여부를 적절히 관리·감독하는 등 선원·안전관리 등을 포함한 체계적인 원양어선 안전관리대책을 수립하여 시행하고, 비상상황에서 선장에게 더욱 구체적이고 효과적인 기술적 지원을 한다면 향후 대형 인명 피해가 발생할 수 있는 해양사고를 방지할 수 있다고 보인다. 그러므로 이 사건 해양사고가 남긴 교훈을 살려 향후 유사한 해양사고의 방지 및 안전 확보를 도모한다는 관점에서 한 이 사건 시정명령에 어떠한 위법이 있다고 볼 수 없다.

 

3. 원고가 해양사고 관련 개선조치를 모두 이행하였는지 여부

가. 원고의 주장

원고는 이 사건 해양사고 이후 조업선박 안전수칙 매뉴얼을 작성하여 선박에 비치하거나 선원들이 휴대할 수 있도록 하였고, 안전점검 및 보고체계를 강화하였으며, 원고 내부적으로 선원 자격 관련 법규를 지켜 필수 승선인원을 충족하여야 출항하도록 하는 등의 조치를 모두 마침으로써 이 사건 해양사고의 원인과 관련한 개선조치를 모두 마쳤다. 이처럼 원고가 이 사건 해양사고와 관련하여 문제된 부분을 충분히 개선하였음에도 심판원이 원고에게 이 사건 시정명령을 한 것은 위법하다.

 

나. 관련 법리

이 사건 시정명령이 위법하기 위해서는 원고가 주장하는 조치들이 이 사건 시정명령 당시 이미 이루어져 있었고 그 조치들이 안전관리체제의 수립·시행 등으로 보기에 충분한 것이라고 인정되어야 한다.

 

다. 검토

(1) 원고는 이 사건 해양사고 이후 영어, 필리핀어, 인도네시아어, 중국어, 베트남어 등으로 작성된 선박안전관리 매뉴얼을 선박에 비치한 사실, 원고 소유 선박들에 안전관리 점검표를 작성하고 선장 주관으로 점검 및 훈련을 실시하며 이를 본사에 보고하도록 하였다.

(2) 그러나 원고가 이 사건 시정명령 당시 원고 소유의 원양어선이 관련 법령에 따른 승무정원 등을 충족할 수 있도록 체계적인 선원관리를 하고 있다는 사실을 인정할 아무런 증거가 없고, 원고가 단순히 선장 등에게 안전관리 점검표를 작성하도록 지시한 것에서 나아가 원양어선에서 안전교육이나 비상훈련이 실질적으로 이루어질 수 있는 조치를 취했다는 사실을 인정할 증거도 없다. 또한 원고는 선장의 책임으로 황천으로 인한 해면상태 악화 시 무리한 조업을 하지 않아야 한다는 내용의 선박안전관리 매뉴얼을 작성하여 배포하였을 뿐, 원양어선의 위험상황이 발생하였을 때 구체적이고 효과적인 기술적 지원을 제공할 수 있는 안전관리조치를 마련하였음을 인정할 증거 역시 없다.

(3) 따라서 원고가 주장하는 조치들이 이 사건 시정명령 당시 이미 이루어져 있었고 그 조치들이 안전관리체제의 수립·시행 등으로 보기에 충분한 것이라고 인정할 만한 증거가 없으므로, 원고의 주장은 이유 없다.

 

Ⅳ. 대상판결의 의의

대상판결은 종래의 대법원 판례와 같은 취지에서, 심판원이 원양어선이 침몰하는 해양사고가 발생한 후 선박소유자인 원고가 선원의 안전교육 및 비상훈련 실시 여부를 적절히 관리·감독하는 등 선원·안전관리 등을 포함한 체계적인 원양어선 안전관리대책을 수립하여 시행하고, 비상상황에서 선장에게 더욱 구체적이고 효과적인 기술적 지원을 한다면 향후 대형 인명 피해가 발생할 수 있는 해양사고를 방지할 수 있다고 보아, 선박소유자에 대하여 이 사건 해양사고가 남긴 교훈을 살려 향후 유사한 해양사고의 방지 및 안전 확보를 도모한다는 관점에서 발령한 시정명령이 적법하다고 판시하였다는 점에서 의의가 있다.

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