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합목적인 해양사고 조사 및 대응방안 고찰
[531호] 2017년 11월 30일 (목) 15:20:40 한국해사문제연구소 강영민 전무 showload@chol.com

온 나라를 뒤흔든 세월호 사고는 3년 7개월이 지난 지금도 끝나지 않은 채 몸살을 앓고 있다. 모든 국민이 가슴에 깊은 상처를 안고 트라우마를 겪고 있다. 더구나 바다에 대한 공포심과 함께 해운에 대한 부정적 인식 나아가 해사산업에 대한 기피현상까지 생겨 안타깝다. 그나마 해난사고 즉 해양안전사고에 대한 국민적 관심과 경각심이 높아진 것은 불행중 다행이다. 이에 콤파스는 우리나라의 해양사고 조사와 대응 수준이 과연 어디까지 왔는지 짚어보코자 한국해양대학교 해양경찰학과 이은방 교수를 초청하여 합리적인 해양사고 조사와 대응방안을 들었다. 이은방 교수는 한국해대 항해과를 나와 도쿄과기대(Tokyo Institute of Technology)에서 전자시스템을 공부하였고, 그후 한국해대 해양경찰학과 교수로서 미국 해안경비대(US Coast Guard Academy) 교환교수, 해양경찰청 규제심사위원장, 국민안전처 규제개혁위원과 정책자문위원 등을 역임하였으며, 현재 해양환경안전학회 회장도 맡고 있다. 저서로는 해양경찰학, 전파전자항해학, 항해기기론, 해양안전시스템 등이 있다. 발표에 나선 이 교수는 우리말에 담긴 여자가 집에 있고安, 임금이 궁 안에 있어야全 안전安全하다는 인식부터 바꾸어야 하고, 사고事故가 나기 전에 깊은 사고思考가 있어야 한다는 얘기로부터 말문을 열었다. 이번 발표 이전에 ‘합목적인 해양사고 조사 및 대응방안 고찰’을 연구한 목적은 해양사고 조사의 독립성과 전문성을 고도화하고, 해상교통사고에 대한 안전도 향상방안 모색과 함께 해양사고 대응에서 민간차원의 과제와 방안을 탐색하기 위해서라고 배경을 소개했다. 이날 발표된 내용을 자료를 중심으로 기술한다.
 

1, 해양사고 조사 대응 시스템 고도화
지금까지의 해양사고를 살펴보면, 사고조사시스템이 복잡하여 시간과 비용이 소모되고, 해양산업의 신뢰도 추락으로 국제경쟁력이 저하되었다. 해양사고 원인을 조사하고 대응할 전문인력도 양적 질적으로 부족하여 의사결정이 지연되는 등 컨트롤 타워가 혼란스러웠다. 안전관리체제의 활동과 기능이 한계에 부딪쳐 민간차원의 실효성 높은 대응마저 제약을 받아왔다. 이로 인해 해양사고 이후 정상상태로의 복구가 지연되어 피해자의 고통과 사회적 갈등이 고조되고, 국민정서의 악화 및 부정적 인식이 확산되어 향후 국가해양정책을 수립할 동력확보마저 어려운 실정이었다. 해양사고에 대한 교훈 체득과 환류를 통한 순기능은 미미하고 원인분석보다는 책임자 처벌 위주의 사고대응에 급급하였다.
 

2. 해양사고 조사 및 대응과제 분석
해양사고 종류로는 충돌, 좌초, 침몰, 화재, 인명사상 등이 있다. 해양안전심판원은 충돌, 접촉, 좌초, 전복, 화재폭발, 침몰, 기관손상, 인명사상, 안전운항 저해, 기타로 분류하고, 해양경찰청은 침몰, 조난, 좌초, 충돌, 전복, 침수, 화재, 접촉, 침몰, 키손상, 속구손상, 추진기 손상, 시설물 손상, 안전저해, 운항저해, 인명사상, 해양오염, 기타로 구분한다. 해상교통공학적인 구분은 교통관련 사고는 충돌, 좌초, 접촉이며 기술관련 사고는 화재, 폭발, 침몰, 전복, 침수, 악천후 손상이다. 해상교통의 특성은 광활성, 자연의존성, 고립성, 고위험성, 대용량성, 국제성인데, 관리결함, 기초원인, 직접원인, 사고, 상해로 이어지는 해양사고 특성에 대한 이해와 인식이 매우 부족하다.

 해상교통사고의 패러다임도 미비하다. 우선 선종별로 상이한 안전관리체계가 문제인데, 여객선은 해운법에 의해 해양경찰청과 한국해운조합이 관리하고, 화물선은 해상교통안전법에 의해 해양수산부와 선박소유자가, 유도선은 유선및도선사업법에 의해 해양경찰청과 소방방재청, 어선은 선박안전조업규칙에 의해 자치단체와 수협중앙회, 낚시어선은 낚시어선법에 의해 자치단체로 분산되어 있다. 우리는 사고accident와 사건incident을 혼동하여 해양사고 조사와 해양사건 조사에 혼란을 빚는다. 일단 사고가 발생하면, 원인추구형인 What-Why-How-Action으로 진행되고, 책임지향형은 What-Who-처벌-사건종결로 마무리된다. 지금까지의 해양사고들은 사고원인에 대한 무분별한 유추로 인해 혼란한 상황이 전개되어 왔다. 사고원인을 특정하기 위해서는 전문성과 시간 및 정보가 반드시 필요하다. 해양사고의 원인해석 기법은 크게 통계적 기법과 사례적 기법이 있는데, 통계적 기법은 도수분포, 구성비용, 교차집계, 경향식을 이용하고 사례적 기법은 결함가지 분석인 FTA(Fault Tree Analysis), FMEA, ETA, ESA 등이 있다.

일반적으로 위험과 위기는 예방과 준비가 부족하면 취약성이 드러나 발생한다. 이때 위기를 극복하면 정상상태로 회복되지만, 실패하면 엄청난 혼란이 야기된다. 위험(위기) 관리 사이클을 살펴보면, 현장에 비상대응 권한을 부여해야 하는데, 이것이 확립되어 있지 않으면 대처가 늦어지고 책임관계도 혼란스러워진다. 우리나라는 민간차원의 해양사고 대응과 협력 범위가 불명확하다. 현행 지휘보고체계는 지역재난안전대책본부(지역사고수습본부)-(중앙사고수습본부)-중앙재난안전대책본부-대통령으로 되어 있고, 협조지원과 상황전파를 유관부처기관과 국가안보실(대통령비서실)이 하고 있다. 대응순서는 상황관리단계-초동조치 및 상황판단단계-수색구조 및 구조본부 비상단계-상황종료단계이다.
 

3. 국내외 재난적 해상교통사고 조사 및 시스템
해양사고의 조사절차는 해양사고가 발생하면 이해관계인이 사실조사를 요구하고, 언론기관이 인지하여 보도하고, 해양수산관서와 해경, 시장, 군수에게 통보하고, 외국에서 발생하면 현지 영사를 통해 송달받으며 해양안전심판원의 지방조사관이 이를 접수하고 중앙수석조사관이 특별조사가 필요하다고 판단되면 조치하여 보고서를 작성하여 해양수산부장관에게 보고하고 장관이 이를 공표하는 식으로 되어 있다. 즉, 국내는 사고접수-담당조사관 지정-조사의 착수-심판의 청구-심판부 구성 및 소환장 발부-심판 개정-조사관 의견진술 및 최후변론-재결고지이며, 국외는 사건사고의 발생-사고결과의 심각성 파악-사고조사자의 지명-현장의 사실확인조사-조사보고서 초안작성-위원회 심의 및 토론-최종보고서 작성 및 발간-관련부처 제출 및 유관기관 배포 순이다. 국내외 대형 교통사고 조사기관의 조사영역은 미국의 NTSB는 해양 항공 철도 도로를 망라하고, 호주 ATSB와 캐나다의 TSB 및 일본 JTSB는 그 가운데 도로가 제외되며, 우리나라는 항공철도사고조사위원회가 항공과 철도를 조사하고 해양안전심판원이 해양분야를 조사한다. 미국 호주 캐나다 일본의 조사기관은 모두 독립기관이나 우리나라는 항공철도사고조사위원회는 국토교통부, 해양안전심판원은 해양수산부 산하로 되어 있다. 독립기관의 특징은 조사결과에 대한 책임추궁이 없으며 모든 법정은 조사보고서를 증거로 채택할 수 없게 되어 있다. 또한 사고조사에 대한 권한행사 및 업무수행과 관련하여 상위 행정부처를 비롯한 누구의 지휘도 받지 않는 독립성을 법률로 보장받고 있다. 해양사고를 조사하는 목적은 해양사고의 원인을 규명하여 재발을 방지하고 해양안전에 이바지하는 것인데, 징계를 전제하여 조사한다면 당사자들은 불리한 요소는 가급적 노출시키려 하지 않으므로 근본적인 원인규명과 재발방지가 어렵기 때문에 외국의 조사기관들은 이런 시스템을 운영하고 있다.
 

4. 해양사고 조사의 시스템 구축방향
해양사고 조사의 시스템 구축방향은 독립성, 전문성, 신뢰성, 객관성, 공정성이 갖추어져야 한다. 독립성은 법적, 내외적 조직, 예산 및 인력 그리고 목적에서 자유로워야 하며, 전문성을 갖추려면 전문인력 확보, 전문시설과 장비 구축, 연구교육 강화가 필요하다. 또한 신뢰성을 확보하기 위해서는 투명성, 안전권고 신뢰, 정보전달 소통에서 인정받아야 하고, 객관성은 사고원인이 명확하고 사실기반에 철저한 조사로써 뒷받침된다. 공공성은 조사관의 공정성과 함께 비처벌을 전제로 한 사고조사와 규제당국 및 이해당사자로부터 분리돼야 한다. 우리나라의 사고조사 시스템은 해양수산부 중앙해양안전심판원이 해양분야만을 다루는 등 미통합 상태이나 효율적인 운영을 위해서는 해상교통 도로 철도 항공이 통합되어야 하고, 직제도 국회 산하기관, 대통령 또는 국무총리 직속, 외청으로 하는 방안을 검토해야 할 것이다.
 

5. 해양사고 대응 시스템 발전방안
해양사고 대응에 관한 국내외 기본법체계는 수색구조, 선장 등의 의무, 해양사고 원인조사와 관련된 법이 있다. 우선 수색과 관련된 국내법은 헌법 제1조 및 제7조에 명시되어 있으며, 재난및안전관리기본법, 수상구조법, 구난관련수상구조법, 공유수면관리법이 있고, 국제법으로는 1982년 유엔해양법협약, 1974 SOLAS협약, 구난관련 SALVAGE 1989 등이 있다. 그리고 선장 등의 의무 관련법은 해사안전법, 선박안전법, 선원법 등이며, 해양사고 원인조사는 해양사고조사및심판에 관한 법률과 IMO 해난사고조사헌장(Casualty Investigation Code)이 있다. 우리나라의 해양수색구조 시스템(Korea’s SAR System)은 해양수색구조SAR를 위한 구역, 조직 및 지휘체계, 자원 등이 갖추어져 있고, 국외에서 사고가 발생하면 18개 지역구조본부RSC-5개 광역구조본부RCC-중앙구조본부로 보고 처리된다.

또한 국제협약인 국제항공해사수색IAMSAR 매뉴얼, SAR 협약, 공해(High Sea)에 관한 협약, 해사정비MRO 가이드 등이 수색구조시 선사의 역할인 조사와 분석에 대해 규정하고 있다. 해양수색 현황을 조사하는 방법은 국내 선사를 대상으로 방문조사, 문헌 및 인터넷으로 조사하며, 조사내용은 책임 및 권한, 비상대응조직, 비상대응절차, 비상대응업무 등이다. 지난 3월 31일 남대서양에서 발생한 VLOC 스텔라데이지호에 대한 수색구역을 보면, 1차 수색은 해류를 따라 북쪽으로 가로와 세로로 27.78Km 37.04Km 지역을 대상으로 실시하였고, 2차 수색은 1차 지역에서 북쪽으로 각각 48.15Km 40.7Km, 3차는 일부 구간을 중복하여 74.08Km 55.56Km 수색하였다. 한편, 4월 1일 오후 11시22분쯤 신호지점에서 북쪽으로 35.19Km 떨어진 지점에서 필리핀 선원 2명을 구조하였다. 그 후 계속 구역을 확대하여 수색하였으나 추가 생존자를 찾을 수 없었다. 효율적인 선사의 비상대응 조직도를 제시하면, 대표이사와 임원급을 위원장으로 하는 사고대책위원회 밑에 사고대책반과 언론대응반을 두고, 사고대책반 아래에 사고처리팀, 업무지원팀, 기술지원팀, 노무대책팀, 사외기술지원팀을 조직하여 운영한다. 사외기술지원팀은 법무보험실장, 해사기술팀장, 영업 및 운항팀장으로 구성된다.

국내선사의 비상대응조직 및 운용체계에 대한 표준화가 필요하다. 현행 해양사고 대응 시스템을 전문성 체계성 효율성 특화성 효과성 객관성을 보완하여 외국선사의 시스템을 조사 분석하여 벤치마킹해야 한다. 이를 위해서는 국가기관인 해양수산부와 해양경찰청의 협력과 지원을 받아야 한다. 또한 국제적 협력을 위해 해양경찰청, 해양수산부의 파견관제를 확대 운영해야 할 것이다. 합목적인 해양사고 조사 및 대응을 위한 표준화 된 비상대응조직 및 운용체계 수립이 갖추어져야 할 것이다.
 

6. 전문 해양사고 조사기관의 신설 및 운용
해상교통안전 증진을 위해서는 독립기관으로서의 해양사고 조사기관이 필요하다. 입법화를 통해 독립성과 객관성을 유지하여 객관적이고 정확한 해양사고 조사와 안전연구가 수행돼야 하며, 유자격 해양전문인을 통한 공정하고 객관적인 체계를 확립하고, 해양안전 제도와 프로그램도 개발해야 한다. 아울러 해양사고 피해자 및 유가족을 지원해야 한다. 해양사고 조사기관의 조사대상은 한국적 및 외국국적 선박에 의한 해양교통사고이며, 대상수역은 내수, 영해, 공해를 망라한다. 또한 조사자원은 전문인력과 함께 장비와 기술도 갖추어야 하고, 법제화, 타기관 협력, 정부공유 등 조사체계도 확립해야 한다. 해양사고 조사기관의 관건은 독립화, 전문화, 고도화이다. 해양사고 조사 전문인력 육성 및 운영방안은 국내현황 검토와 함께 해외사례를 벤치마킹하는 등 현황 및 시사점을 분석하고, 업무수행 방법을 개발하여 조사 전문가의 역할과 기능 및 분담으로 시너지 효과를 창출하는 독립기관으로서의 관리방안을 모색해야 한다. 이를 위해서는 합당한 책임과 권한을 부여하고 신분을 보장하기 위한 법제화와 독립성을 강구하며, 자격기준 및 자질 향상을 위해 교육과 훈련에도 힘써야 한다. 결론적으로 합목적인 해양사고 조사 및 대응 선진화를 위해서는 가칭 해상교통안전공단의 설립을 주창한다. 그 설립방안은 교통안전공단(TS)과 미국의 NTSB, 일본의 JTSB, EU의 EMSA를 벤치마킹할 수 있고, 한국선주협회, 국토교통부, 해양수산부, 해양경찰청, 해운선사와 함께 IMO와 지자체, 민간단체의 지원과 협조도 요청된다. 해상교통안전공단은 해양사고 피해자 및 유가족 지원 시스템 구축, 해상운송업 특성과 역할 기반 홍보, 해상교통 안전문화 구축 등 가칭 청십자운동을 전개하며, 중장기 마스터플랜으로 원인규명형 조사제도와 지속적인 해사산업(Sustainable Maritime Industry)을 강구해야 한다.

해양사고 대응역량을 제고하기 위해 예방, 대비, 대응, 복구에 철저해야 하고, 전문인력 확보, 국외사고 대응 효율화 방안, 재발방지를 위한 해양사고 조사, 민간차원의 표준대응 매뉴얼, 구조구난 책임의 명확화로 국내외 민·관·정의 협력을 도출해내야 한다. 구체방안으로는 국내외 해양사고 특징에 대한 비교분석, 국내 해양사고 대응 시스템 과제, 민간차원의 효율적 합리적 대응방안, 국가별 해양수색구조 시스템 분석, 국내선사 효율적 조직 및 운용체계 확립으로 해양사고 조사에 대한 효율성, 효과성, 실행성, 성과성, 미래성을 확보해야 할 것이다.
 

7. 해상안전교통공단과 청십자운동
해상안전교통공단 설립과 더불어 해상교통안전도 향상을 위해 가칭 청십자운동을 제창한다. 청십자운동을 전개하는 목적은 해상교통 안전문화를 구축하고, 사고조사 인력 양성을 통해 전문성을 강화하고, 해상교통사고 조사기관의 독립성을 유지하며, 해상교통 사건이 아닌 사고를 조사하며, 해상교통사고 대응역량을 제고하고, 해상교통사고 조사 및 대응 시스템을 고도화하기 위함이다. 이를 능동적으로 추진하기 위해 해상교통안전공단 설립이 필요하다. 제언할 사항은 세 가지이다. 첫째, 선박사고에서 해양교통사고로 패러다임을 전환하는 시스템적 접근이 필요하다. 둘째, 현장지휘관(OSC : On Scene Commander)이 내린 전문가적 의사결정에 형사적 책임을 배제해야 한다. 셋째, 해상교통사고 원인에 대한 유추보다는 전문 조사기관의 조사결과를 존중해야 한다.

다음은 발표 후에 이어진 코멘트이다. 세월호 사고와 스텔라데이지호 해난사고를 통해 얻은 교훈은 우리나라에도 KTSB가 필요하다는 사실이다. 현행 제도와 관행으로는 합리적이고 효율적인 해난사고 조사와 방지에 한계가 있다. 이런 제도와 기능이 확립되지 않으면 제2, 제3의 세월호사고를 겪을 수 있고 이에 따른 사회적 비용도 엄청날 것이다. 미국사회는 자격증 보다 경험과 능력을 중시하는 문화이다. 말콤 글래드웰의 저서 아웃라이어Outliers에서 KAL기의 괌 사고시 블랙박스로 판독된 기장과 부기장의 대화를 소개하며, 한국인들의 조직문화와 소통부족을 지적했다. 당시 부기장은 기장의 권위에 눌려 위급상황에 대한 자신의 견해를 피력하지 못하고 혼자 중얼거리다가 비행기가 추락했다. 과거에는 운항자 과실에 의한 해난사고가 많아 타이태닉호 사고를 계기로 운항사의 자격면허가 대폭 강화되었다.

그의 부작용으로 자격면허 정지 등 징계가 빈발하자, 징계와 처벌이 두려워 허위진술 하는 경우도 생겼다. 이로 인해 해양사고 원인에 대한 근본적인 조사와 대책 마련이 더욱 어려워졌다. 우리나라에도 미국의 NTSB 같은 독립된 조사기구가 있어야 한다지만, 과연 여기에 해기전문가들이 얼마나 참여할 수 있을지 모르겠다. 우리는 안전과 해양사고에 대한 인식이 매우 저조한 편이다. 외국인들은 해양사고가 나면 구조와 조사 및 사후처리에 대해 전문가에게 맡기고 그 결과가 나오기까지 기다린다. 그러나 우리나라에서는 사고가 나면 모두가 전문가인양 떠들지만, 정작 전문가들은 입을 다물고 있어 국민에게 잘못된 정보와 인식을 심어준다. 일반적으로 해난사고는 일주일 수색이 보통이다. 지난 스텔라데이지호 사고때 미국을 비롯한 현지의 도움을 받아 40일 동안 주변 해역을 샅샅이 수색했음에도 언론들은 무한정 계속 수색해야 한다고 보도하였다. 외국에서는 일주일을 수색하면 거의 수색종료를 선언하며 모두가 이를 받아들인다.

공정해야 할 매스컴이 일방적으로 유족들만 대변하는 것도 문제이다. 스텔라데이지호는 개조선 VLOC인데, 이번 사고를 계기로 용선주인 발레와 협의하여 개조선들을 신조선으로 대체하고 있다. 이들 선박들은 로이드선급의 협조로 가장 안전한 선박으로 건조되고 있다. 제2의 스텔라데이지호 같은 사고가 나지 않도록 최선을 다할 것이다. 얼마전 일본의 저명한 해사변호사로부터 전화를 받고 참으로 부끄러웠다. “한국에는 과연 해운전문가가 있는가? 고도의 전문성이 필요한 해난사고 처리를 비전문가인 유족들의 의견을 일일이 물어가면서 진행하고 있으니 제대로 되겠냐”는 것이었다. 다음은 어느 선사 대표에게 직접 들은 얘기이다. 그 회사의 선박과 일본 어선이 일본해역에서 부딪쳐 일본 선원이 사망하는 사고가 발생하여 장례식장에 문상하러 갔더니, “회사의 임원이 몸소 문상을 오셔서 조의를 표하시니 정말 감사하다”며 유족들이 정중히 인사하여 몸 둘 바를 몰랐다고 한다. 반면에 우리나라는 대서양에서 선원이 실종되는 해난사고가 나자, 유족들이 사무실로 모여들어 기물을 부수고 위해를 가해 나중에 그 사업을 접을 수밖에 없었다고 한다. 극한상황이라는 점은 이해가 되지만. 의식수준의 차이라고 생각한다. 이것도 제도와 함께 개선돼야 할 부분이다. 합리적인 해난사고 조사방안이 도출되기를 바란다.

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