항만관리법제 개선에 관한 연구

항만관리제도의 문제점

1. 법체계상의 문제점

올해로 도입 1년째를 맞고 있는 항만공사제는 나름의 소득을 거둔 것으로 평가받고 있지만, 기존의 한국컨테이너부두공단과 부두운영회사제(TOC) 중심의 항만관리·운영 시절과 차별화할 만큼의 뚜렷한 성과는 보여주지 못하고 있다.

이처럼 항만공사(PA)가 항만의 민간 자율경영이라는 설립취지를 제대로 살리지 못하는 것은 PA의 내부적 문제이기 보다는 「항만법」등 관련법과의 상충 내지 간섭과 통제요인이 여전히 남아 있으며, 수역과 육역은 물론 수역관리도 이원화되어 있는 현 관리체제상의 문제점이 상존하는 반쪽짜리 체제개편에 그친데 더 큰 원인이 있다고 봐야 할 것이다.

가. 법체계의 다원화

현재 항만의 개발 및 관리와 관련하여서는 「해양개발기본법」과 같은 기본법이 존재하진 않는다. 왜냐하면 항만은 「육역」과 「수역」으로 업무 관할을 나누어 육역은 「항만법」, 수역은 「개항질서법」, 「공유수면관리법」, 「공유수면매립법」등이 관리하는 이원화 된 법체계를 가지고 있기 때문이다. 이런 이원화된 체계로 인하여 육역과 수역을 통합관리하는 기본법을 도입하지 못하고 있다.

기존의 항만법과 개항질서법 등이 관련법들에 대한 실질적인 기본법 역할을 해야 하지만 법의 내용을 살펴보면 변화된 항만사무와 관리체제를  포괄하는 법률로서의 형식과 내용을 담아내지 못하고 있다.

특히, 「항만법」은 과거 교통부나 건설부, 항만청 시절 항만시설의 개발을 위한 법령으로 제정되어 운용되어 오다가 항만민영화 추세로 인해 관리운영부문의 중요성이 증대되면서 관련 내용을 법에 수용하는 형태로 그 범위가 확대·발전되어 왔다. 그러나 항만관리제도의 변화와 지속적 업무영역의 확대로 항만법에 근간을 둔 새로운 법령들이 속속 제정되면서 항만법은 항만의 개발과 관리에 대한 관련법들을 아우르는 기본법적 역할의 필요성까지 대두되고 있다. 그럼에도 불구하고 항만법은 변화된 여건에 맞춰 적절히 옷을 갈아입지 못한 채 오늘에 이르고 있다.

그러다 보니 「한국컨테이너부두공단법」, 「항만공사법」과 같은 관리주체의 설립에 관한 새로운 특별법이나 하위법령들이 제정될 때마다 「항만법」의 기본적인 틀 내에서 근거를 갖지 못한 채 개별 입법이 추진되어 항만법과의 상충 내지는 부조화 문제가 지속적으로 제기되고 있다. 즉, 이들 기관은 항만사무의 일부를 위임받은 관리주체이지만 「항만법」에는 이들 기관의 설립에 관한 조항이 포함되어 있지 않다. 이는 「항만관리법인」이 항만법 제70조에 근거를 두고 설립된 것에 비추어 본다면 입법체계상 바람직한 모양새라 볼 수는 없는 것이다.

나. 관리체계의 이원화

항만의 실질적인 운영에 있어서는 육역과 수역이 구분되지 않는다는 현실에도 불구하고 육역은 「항만법」, 수역은 「개항질서법」에 의해 관리되는 이중의 관리구조를 고수하고 있다. 즉, 항만공사(PA)는 관할 항만에서 해양수산부장관이 관리하던 시설 중 단지 부두시설을 중심으로 한 육역1)을 관리할 뿐이며, 항로·정박지·선류장·선회장 등 수역은 국가기관이 계속 관리하게 됨에 따라 항만관리(항만공사)와 수역관리(해양수산부산하 지방해양수산청)가 이원화되는 문제점을 심화시키고 있다. 지방해양수산청이라는 단일 관리청에 의해 해당 항만이 관리되던 시절에는 별 문제가 아닐 수도 있으나, 항만공사제라는 새로운 제도가 도입된 시점에서 항만관리의 이원화 문제는 항만이용자에 대한 불편을 해소하지 못하여 항만공사제 도입의 효율성을 반감시킨다는 문제점을 노출시키고 있다.

게다가 수역에 대한 우리나라의 선박교통관리체제는 항만내의 선박교통은 「개항질서법」에 따라 지방해양수산청이, 항계외는 「해상교통안전법」에 따라 해양경찰청이 각각 담당하는 또 다른 이원화된 구조를 갖고 있다. 이로 인해 해양경찰청은 항내에 대한 지도·단속의 법적 근거와 항만교통관제시스템을 갖추고 있지 못하며, 지방해양수산청은 항계외 선박에 대한 통제를 할 수가 없어 통합관제가 불가능한 실정이다. 이는 선박교통을 항만과 그 주변수역을 하나의 선박교통 관리공간으로 보고 통합관리하는 국제적인 추세와는 동떨어진 관리시스템이라 하지 않을 수 없다.

이에 대한 해결방안으로 공공적 성격과 전문성이 강한 항만의 안전 및 보안업무를 별도의 전담조직에 맡기는 『항장제도(Harbor Master)』가 대안으로 제시되고 있으나, 이 문제는 항장의 소속과 권한을 어디에 둘 것인가 하는 복잡한 문제를 야기하게 된다. 즉, 지방해양수산청, 해양경찰청 및 항만공사라는 다원화된 관리주체의 등장과 관련법의 산재로 관리주체를 쉽게 결정할 수 있을 것 같지 않다. 따라서 항장제도는 본 논제와는 다소 거리가 있는 사안이므로 본 절에서는 “이원화 된 육역과 수역의 관리 문제”에 초점을 맞추고자 한다.

다. 공유수면 관리의 제약

항만관리를 항만공사(PA)로 일원화하는데 있어 또 하나의 걸림돌은 공유수면에 관한 것이다. 수역의 관리와는 별개로 공유수면에 대한 개발과 관리는 「공유수면매립법」 및 「공유수면관리법」에 의해 국가가 관리한다. 두 법은 공유수면의 환경친화적 매립과 합리적 이용(공유수면매립법 제1조) 및 이의 보전·이용과 관리에 관한 사항(공유수면관리법 제1조) 등 국유재산으로서 공유수면의 적절한 보호와 효율적인 이용에 관한 사항을 규정하고 있다. 이에 따라 관리권자인 시·도지사 및 해양수산부장관도 단지 관리만 행할 뿐이지 소유는 국유가 원칙이다. 따라서 항만공사법 제정당시 공유수면을 포함한 수역관리를 항만공사에 부여하는 방안이 검토되었으나 국유재산인 공유수면의 개발 및 관리에 대한 권한을 행정기관 지위를 확보하지 못한 항만공사(PA)에 부여하는 것은 법리상 한계가 있을 수밖에 없으며, 지금까지 공유수면을 다른 기관에 이양한 사례도 없다는 반론에 부딪혀 결국 공유수면은 국가가 계속 관리하는 체제가 유지되었다.

이러한 공유수면 관리에 대한 법적 한계는 궁극적으로 공유수면의 한 영역에 해당하는 수역의 관리에 대한 논의에 있어서도 항만공사가 ‘당해 항만에서 해양수산부장관이 수행하는 제반 업무’를 완전히 이관 받을 수 없게 만드는 근본적인 한계를 노출하게 된다.

라. 항만공사의 공권력적 지위

항만공사(Port Authority)라는 개념은 항만관리주체라는 광의의 개념으로 본다면 지방해양수산청(국가)관리체제도 일종의 PA라고 할 수 있겠으나, 일반적으로는 영미식 Port Authority 즉, 특별법에 의해 공권력의 일부를 위임받은 조직으로 해석하는 것이 일반적이다. 우리나라도 「항만공사법」에 의해 이 제도를 도입하였으므로 성격상 영미식에 가깝다고 봐야 할 것이다. 하지만 대륙법체계를 따르고 있는 우리나라 헌법은 “행정권은 대통령을 수반으로 하는 정부에 속한다(제66조제4항).”라고 명시하고 있는데, 이 경우 정부란 정부조직법에 의한 중앙 및 지방행정기관을 말하는 것이다. 이러한 법체계에 따른다면 행정권(공권력)은 국가기관(정부)만이 행사할 수 있으며, 준행정기관이라는 개념은 사실상 존재하지 않게 되어 정부이외의 자가 행정권을 갖는 것은 법리에 맞지 않게 된다. 따라서 이런 법체계상에서 항만공사의 법적, 공권력적 지위한계를 어디까지 인정할 것인가에 대한 논란이 발생한다.

항만공사법 제정당시 제출된 의원입법안은 항만공사(PA)를 공사(公社 :Corporation)라기보다는 준행정기관(Authority)으로서의 성격을 부여3)하였으나 그 내용이 법적으로 과연 가능할 것인지에 대하며 많은 반론이 있었으며, 정부출자 특별법인이 공권력발동의 주체로서 「항만법」상 해양수산부장관의 역할을 대체하는 것에 대하여는 부정적인 입장이 지배적이었다. 그 결과 최종적으로는 항만공사에 준행정기관의 지위를 삭제하고, 순수한 공사로서의 지위에 국한하게 되었다. 따라서 항만공사는 관할 항만에서 해양수산부장관을 완전히 대체하는 역할은 부여받지 못하고, 항만시설에 대한 개발 및 관리운영과 같은 항만에서의 수익적·기능적 업무만을 사업범위로 하게 되었으며, 「항만법」상 비관리청항만공사의 시행허가권 및 부두시설내 질서유지권, 「개항질서법」상 항내 질서유지권(각종 명령권발동)은 계속하여 해양수산부장관이 관할하는 영역으로 남아있게 되었다. 이로 인해 항만이용자들은 부산항만공사와 지방해양수산청의 이중적 감독을 받게 되었다는 불만을 야기하게 되었다.

2. 개별법상 문제점

앞서 언급한 법체계상의 문제점 외에도 항만관련 개별법들은 상호간에 부조화는 물론 개별법으로서 적용하는데 있어서도 나름의 크고 작은 한계와 문제점을 지니고 있다. 이는 법리적인 타당성 논의와는 별개로 실질적 관점에서의 접근이 필요한 부분이다.

가. 항만법

1) 항만관련 사용료의 분리징수 문제

항만법에 의하여 항만시설에 따른 사용료를 “무역항의 항만시설사용 및 사용료에 관한 규정”에 의하여 징수하고 있는데, 부두시설은 항만공사가 관리하게 되므로 문제가 없으나, 수역·외곽·임항교통시설의 사용에 따른 대가로 징수하는 선박입항료·점용료 등은 현행과 같이 국가가 징수하게 된다. 이에 따라 항만이용자들은 종전에 지방해양수산청에만 사용료를 납부하였으나, 육역시설이용에 따른 사용료는 항만공사에, 수역시설이용에 따른 사용료는 국가에 납부해야 하는 불편을 초래하고 있다. 이에 민원인의 불편해소를 위하여 국가징수사용료를 항만공사의 민원실에 지방해양수산청 직원이 파견되어 징수하고 있으나, 국가징수사용료의 근거는 항만법에 있으므로 먼저 항만법에 징수사무 위탁시행의 근거를 마련하고 이를 토대로 항만공사법에 위탁징수 규정을 마련하여 시행하는 것이 타당하다고 하겠다.

2) 항만시설관리업무의 지방청 계속 수행 문제

항만법 제24조는 “관리청은 그 관리에 속하는 항만의 관리·운영을 위한 관리대장을 작성·비치하여야 한다.”고 규정하고 있다. 이로 인하여 비록 항만공사법에 의하여 항만시설에 대한 관할권은 항만공사에 있지만, 당해 시설이 항만공사의 관할에 속하는지의 여부는 지방청에 비치된 항만대장에 등재되어야 하는 문제가 발생하게 되며, 마찬가지로 항만공사가 개발·설치한 시설물도 항만시설물로 등재되어야만 하는 것으로 해석된다. 그러나 당해 항만의 관할권이 사실상 항만공사로 이관된 마당에 항만시설의 관리대장을 굳이 관리청이 관리해야 한다는 것은 불합리한 규정일 뿐이다. 따라서 이 사무도 당연히 항만공사에 위임하여 공사가 작성하고 관리할 수 있도록 항만법의 근거조항을 개정하는 것이 보다 합리적이라 하겠다.

3) 항만관리법인과의 기능 중첩

항만법 제70조에는 항만시설의 관리와 화물의 경비 등을 위하여 항만관리법인을 둘 수 있도록 규정하고 있고, 이에 근거하여 부산항의 경우 ‘부산항부두관리공사’라는 법인이 설립되어 해당업무를 맡고 있다. 항만공사 설립항만에서 항만법에 의한 항만관리 법인이 어떤 기능을 하게 되는지에 대해서는 항만공사법과 항만법에 규정되어 있지 않아 혼란이 초래되고 있다. 부산항만공사의 경우는 정관에서 “항만시설의 경비·보안”도 항만공사가 수행할 수 있도록 하되(정관 제27조), “부산항시설의 경비보안, 화물관리 등에 관한 업무는 부산항부두관리공사에 위탁하고 비용을 항만공사가 부담”(정관 제29조)하는 것으로 이를 해결하였다. 그러나 이는 상위법인 항만법규정에 근거하여 설립된 법인에 대하여 특별법에 의해 설립된 새로운 법인이 그 기능을 대체 내지 포괄하게 되는 불합리를 발생시키므로, 두 법인의 기능상 중첩문제는 항만공사법의 개정을 통해 입법적으로 해결하는 것이 필요하다고 본다.

나. 항만운송사업법

항만운송사업법상 항만운송사업체는 해양수산부장관(지방해양수산청장)에게 등록하도록 되어있어 법적으로는 지방해양수산청이 관리주체가 되지만 실제적으로 항만에 대한 관리는 주로 항만공사가 하게 된다. 즉, 항만운송사업자는 행정적으로는 지방해양수산청의 감독을 받게 되지만, 그 감독을 받게 되는 주 활동무대는 항만공사의 관할범위에 속하게 되므로 실효성 있는 지도·감독이 이루어 지지 못한다는 문제점이 발생하는 것이다. 따라서 항만공사가 관할 항만 내에서 사업을 수행하는 항만운송사업자에 대하여 실질적인 지도감독권을 행사할 수 있도록 하는 법적 보완책 마련이 필요하다.

다. 한국컨테이너부두공단법

한국컨테이너부두공단은 항만공사가 설립되기 이전부터 부산항, 광양항 및 인천항 등의 컨테이너부두 개발과 관리를 담당하여온 정부산하기관으로 공단법 제7조에 그 사업의 범위를 “컨테이너부두의 개발 및 관리·운영”으로 정하고 있다. 항만공사가 “관할 항만의 항만시설에 대한 개발 및 관리·운영”을 사업범위로 하고 있다는 점을 본다면 공단의 사업은 ‘컨테이너부두’라는 사업대상 시설의 한계를 제외하고는 상당부분 항만공사와 겹치고 있으며, 오히려 지역적 제약이 없기 때문에 항만공사 보다 더 폭넓은 사업영역을 가진다고 할 수 있다. 하지만 항만공사제가 도입되는 항만의 수가 증가하면서 기존 공단의 사업영역은 점차 항만공사로 이관될 수밖에 없는 추세에 있다. 실제로 부산항만공사의 설립으로 수입의 80% 이상을 차지하는 부산항 컨테이너부두의 관리권이 이관되면서 공단은 존립기반 자체가 흔들리게 되었다.

2)이런 현실을 감안한다면 항만공사(PA)의 설립과 함께 그 기능이 크게 중복되고 상호간에 경계가 불분명한 항만공사와 컨테이너부두공단 간 사업범위 조정 또는 컨테이너부두공단 관할사업의 항만공사(PA)로 이관에 따른 역할 조정과 관련한 사항 등을 법에 명확히 규정하는 것이 필요하였으나, 항만공사법이나 한국컨테이너부두공단법에는 이러한 경과규정이 마련되지 않았다. 단지 부칙에 컨테이너부두공단의 재산과 권리·의무는 항만공사설립위원회와의 계약에 따라 승계된다는 규정(항만공사법 부칙 제4조제1항)과 컨테이너부두공단 직원을 우선적으로 항만공사 직원으로 임용할 수 있다는 규정(항만공사법 부칙 제5조)만 있을 뿐이다. 따라서 「한국컨테이너부두공단법」의 개정을 통하여 두 기관의 기능과 역할을 명확히 구별하는 명문화된 규정을 마련할 필요가 있다.

항만공사의 법적 지위

항만을 둘러싼 법체계의 정비와 항만사무의 이관범위에 대한 논의 다음으로 고려할 사항은 법에 의한 권한과 항만사무의 수행주체인 항만공사의 법적 지위를 어떻게 정의할 것인가의 문제이다.

1. 준관리청(準管理廳)

항만공사의 공권력적 지위문제에서 대륙법 체계상으론 “준행정기관”의 개념이 성립하기 어렵기 때문에 항만공사는 사용하는 명칭의 여하에도 불구하고 “준행정기관(Authority)”이라기 보다는 공사(公社 : Corporation)로 보아야 한다. 이는 결국 「항만법」상 비관리청항만공사의 시행허가권 및 부두시설내 질서유지권, 「개항질서법」상 항내 질서유지권(각종 명령권발동) 등 권력적 행정사무에 속하는 항만사무가 계속 국가의 관리영역에 남아있게 만드는 방향으로 입법이 마무리 되는 결과를 낳았다.

비록 대륙법체계를 따르는 우리나라 헌법이 행정권의 주체를 정부로 한정하고 있지만 과연 행정권의 수행주체가 반드시 국가기관(정부)이어야만 하는가에 대해서는  법리적으로 다른 시각도 있을 수 있다. 이를 위해서는 행정의 개념부터 살펴볼 필요가 있다. 행정의 개념에 대해서는 여러 가지 정의가 존재하지만 일반적으로 “불특정 다수가 공동으로 느끼는 욕구 즉, 공적욕구를 충족하고 이에 대한 문제점을 해결하기 위한 활동”을 「행정」이라 정의할 수 있다.

4) 이런 관점에서 본다면 기본적으로 문제해결의 주체는 정부이지만 때로는 그 주체가 공기업이나 준정부기관이 되기도 하고 나아가 관료와 시민이 함께 참여하는 공동생산(co-production)형태를 취하기도 한다. 행정기능을 수행하는 이러한 준(비)정부기관을 영국에서는 QUANGOS (Quasi-Autonomous Non-Government Organizations)5)라고 부르며, 미국에서는 소위 제3섹터(the third sector)라 불리는 조직이 행정기능을 상당한 정도 수행하고 있는 사례를 어렵지 않게 찾아볼 수 있다. 이렇듯 행정기능의 수행주체가 다원화되어 가는 선진국의 추세를 살펴 볼 때, 공적욕구의 해결이라는 행정목적의 달성에 부합된다면 그 수행주체가 정부인가 아니면 공기업 또는 준행정기관인가 하는 것은 더 이상 중요하지 않게 된다.

6) 이런 관점에서 행정권의 수행주체가 반드시 국가기관(정부)이어야만 한다는 일반적인 해석에 의문이 제기되는 것이다.

최근 공적욕구의 수준이 상향·복합화하면서 이를 충족시키기 위한 행정행위도 다양한 형태로 분화하고 있다. 민·관이 공공복리 행정을 분담하는 제 3섹터가 활성화되는 한편, 공행정 부문이 기업경영 도입을 확대하고 사행정 부문이 관료제를 경영에 채택하는 등 행정과 경영의 경계가 점점 허물어지고 있는 것이 대세라 할 것이다.

7) 이런 현실적 변화를 고려한다면 공행정과 사행정을 획일적으로 구분하고 행정권의 수행주체를 한정짓는 법리적 해석은 이제 좀더 전향적인 방향으로 개선되어야 한다고 본다.
어쨌든 현행 법체계상으로 항만공사(PA)는 「항만법」상 국가의 행정권을 수행하는 「관리청」의 지위를 획득하지 못하였다. 그러나 항만공사법에 나타난 항만공사의 업무권한을 살펴보면, 단순한 「비관리청」의 지위 또한 아니라고 봐야 한다.

그 이유는

첫째, 항만공사법 제8조 제1항 제1호에 “항만의 관리·운영”이라는 포괄적인 규정이 있어 관할 항만을 관리할 수 있으며,

둘째, 항만법상 비관리청은 관리청으로부터 허가를 받아 항만공사를 하게 되는데 반해, 항만공사(PA)는 시행허가가 불필요하며 다만 세부적인 공사의 실시계획에 대한 승인만을 받도록 하였으며, 

셋째, 항만공사법 제31조 규정에 의해 항만 내 장기체류화물의 처리에 있어서는 항만공사(PA)를 관리청으로 보게 된다는 점이다. 「한국컨테이너부두공단법」에 의한 컨테이너부두공단은 이러한 특례규정이 없는 점과 비교해 볼 때 항만공사(PA)가 일반 비관리청이나 공단보다는 항만의 관리청에 근접한 지위를 갖는 준관리청(準管理廳)이라고 볼 수 있다.

2. 특별법에 의한 공사형 공기업

공기업이란 “국가 또는 지방자치단체가 수행하는 사업 중 기업적인 성격을 지닌 것”8)을 의미한다는 일반적 정의에서 볼 때 항만공사는 국가 또는 지방자치단체가 출자하는 공기업의 일종으로 볼 수 있다. 공기업의 분류는 투자의 형태에 따라 정부투자기관과 간접투자기관으로 나누거나, 출자자에 따라 국영공기업과 지방공기업으로 나누거나, 아니면 조직형태, 설립목적 및 사업의 종류 등에 따라 분류하는 등 여러 가지 분류기준이 있다. 이런 분류기준 중에서 항만공사의 법적 성격을 명확히 살펴보려면 ‘조직의 형태’에 따라 공기업을 분류하는 것이 가장 효과적이라 하겠다. 이에 따라 공기업을 분류하면 정부부처 형태의 공기업, 주식회사 형태의 공기업 및 공사의 세 가지로 구분할 수 있다.9) 

첫째, 정부부처형 공기업은 우리나라 실정법상 ‘정부기업’이라 부르는 가장 전형적인 형태로서 ① 국회의 의결을 받은 예산에 의해 운영되고, ② 일반행정기관에 적용되는 예산, 회계 및 감사관계 법령의 적용을 받으며, ③ 직원의 신분은 공무원이며, ④ 보통 중앙관서 또는 그 산하기관의 형태로 운영되며, ⑤ 주식회사나 공사와 달라서 당사자능력을 지니지 않는다. 따라서 이러한 형태의 공기업은 최고경영자의 잦은 교체, 조직 및 인사상의 제약, 재정의 비탄력성 등으로 기업성을 발휘하기 어렵다. 철도·전매·체신사업 등에서 이러한 형태가 많이 나타난다.

둘째, 주식회사형 공기업은 많은 학자들이 혼합기업이라고 부르는 것으로 과거에는 대륙계 여러 나라에서 많이 사용되었으나 최근엔 발전도상국에서도 많이 사용되고 있는 형태이다. 특징은 ① 상법에 의거 설립되어 법인으로서 당사자능력을 지니며, ② 혼합기업이라는 명칭이 말해 주듯이 국가 또는 지방자치단체와 사인의 공동출자로 설립되어, ③ 정부는 정부출자분에 대해서만 책임을 지고, ④ 임원은 주주총회에서 선출하며, ⑤ 정부 예산, 회계 및 감사관계 법령의 적용을 받지 않으며, ⑥ 직원은 공무원이 아니다.

셋째, 공사형 공기업은 ① 특별한 목적을 위해 특별법에 의해 설치된 법인으로서 당사자능력을 지니며, ② 전액 정부투자를 원칙으로 하며, ③ 정부가 운영에 대해서 최종적인 책임을 지고, ④ 정부에서 임원을 임명하며, ⑤ 정부 예산, 회계 및 감사관계 법령의 적용을 받으며, ⑥ 직원은 공무원이 아니다.

이러한 관점에서 본다면 따라서 항만공사는 전액 정부가 투자한 기관이며, 정부가 그 운영에 관하여 최종적인 책임을 지고, 정부에서 임명한 임원이 업무를 담당하며, 행정기관에 적용되는 예산회계 및 감사관계법령의 적용을 받으므로 공사형 공기업에 해당한다고 볼 수 있다. 그러나 항만공사는 법률에 의해 조직의 장이 인사권의 독립과 재정권의 자치를 보장받은 특수법인 형태의 공공조직이며, 항만의 공공성과 기업성이라는 두 가지 요소를 바탕으로 하고 있다. 따라서 조직의 정치적 독립성과 경제적 자치성인 독립채산제의 유지는 항만공사제 설립의 필수 전제조건이며, 다른 공사와는 달리 항만별로 설립되므로 항만별 자치의 원칙이 인정되어야 하고, 항만이 속한 지방자치단체의 입장도 고려되어야 한다. 이런 측면을 감안한다면 항만공사는 일반적으로 분류되는 공기업 분류방식상의 국영공기업 형태의 공사와는 성격을 달리 한다고 봐야 한다.

10)
이렇듯 항만공사는 일반적인 분류상 공사형 공기업에 속하는 것으로 보여지지만, 동시에 기존의 「정부투자기관관리기본법」에 의한 공기업과는 차별화 되는 특성도 지니고 있기 때문에 현재의 공기업체계의 분류방식에 의한 특정한 형태의 공기업으로 분류하여 귀속시키는 것에는 한계가 있을 수밖에 없다. 따라서 항만공사에 대하여 국영공기업에 적용되는 「정부투자기관관리기본법」을 그대로 적용하거나, 공사보다 더 직접적인 정부의 관리감독을 받는 산하기관에 적용되는 「정부산하기관관리기본법」을 그대로 적용하는 것은 문제의 소지가가 있는 것이다. 즉, 기존 공사나 산하기관과는 차별화 되는 항만공사의 설립원칙에 충실하기 위해서는 두 관리기본법의 적용을 완전히 배제할 수는 없지만 어느 정도 예외규정이 필요한 근거가 여기에 있는 것이다.

현행 항만공사법은 이러한 관점이 반영되어 의결기구, 임원구성 및 예산회계 등 경영의 자율성 확보에 관한 부분은 「정부투자기관관리기본법」의 적용을 배제하고 법에 명시되지 않은 사항만 준용하도록 하고 있다. 하지만 항만공사법보다 늦게 제정된 「정부산하기관관리기본법」은 관리대상 기관에 항만공사를 포함시켜 공사의 사업목표와 실적점검 및 평가 등에 대한 감독권 행사로 책임경영체제를 보장한다는 「항만공사법」의 취지를 희석시키고 있다. 물론 국가가 전액 투자하였고 최종적인 경영책임도 져야 하는 공기업에 대하여 국가의 지도감독의 의무를 완전히 도외시 할 순 없지만 법으로 보장한 권리를 또 다른 법으로 규제하는 것은 올바른 접근방법이라 볼 수는 없다. 항만위원회의 잘못된 의사결정이나 사장의 업무집행권 남용을 견제하기 위해 필요한 최소한의 규제가 필요하다면 차라리 이러한 규정을 항만공사법 자체에 반영하여 풀어나가는 것이 보다 타당한 방법일 것이다.

항만공사법의 문제점

항만공사법은 전 항에서 언급한 항만관련법제상에서의 문제점 외에 개별법으로서 그 나름의 한계와 문제점을 지니고 있다. 이는 항만공사가 당초의 설립취지에 맞는 기능을 보유하고 있으며 그 기능을 십분 발휘할 수 있도록 제도적 장치가 마련되어 있는가 하는 것으로, 법리적인 타당성 논의와는 별개로 실질적 관점에서의 접근이 필요한 부분이다.

1. 관리제도 측면

가. 항만관리 이원화

항만공사(PA)는 항만공사법에 의거 당해 항만시설에 대한 관할권을 가진다(항만공사법 제8조 제1항 제1호). 하지만 항만공사법 제8조 제1항 제1호 규정에 의거 수역·외곽·임항교통시설은 항만공사의 관할범위에서 제외되어 국가(지방해양수산청)가 관리하도록 되어 있다. 이에 따라 동 시설은 국가가 관리하므로 관리비용 역시 국가가 부담하는 한편 동 시설에 대한 사용료도 국가가 징수하고 있다.

이로 인하여 야기되는 첫 번째 문제는 항만공사가 설립된 항만에 있어서도 수역·외곽·임항교통시설을 국가가 계속하여 관리하는 것은 결국 항만관리권의 이원화 문제를 초래하여 항만이용자의 불편을 가중시킨다는 점이다. 물론 이용자의 불편 문제는 제도의 운영 차원에서 지방해양수산청과 항만공사(PA)가 충분한 협의를 통하여 민원인의 불편을 어느 정도 해소할 수는 있겠으나, 근본적인 혼란을 제거하지는 못한다. 더욱 심각한 문제는 항만 내에서 사고가 발생할 경우 그 책임소재를 규명하는 과정에 있어서는 어느 쪽도 양보할 수 없는 상황이 발생할 가능성이 상존 한다는 점이다.

두 번째 문제는 수역시설 등에서 발생하는 수입을 항만재투자의 재원으로 활용할 수 없다는 점이다. 당해 항만에서 발생한 재원은 당해 항만의 시설개선을 위해 재투자 되어야 한다는 항만공사제의 일반적 원칙에 입각해 볼 때, 항만수입의 일부를 구성하는 수역시설 등의 사용료가 국고로 귀속되어 재투자 될 수 없다는 점은 문제의 소지가 있다. 물론 이 점과 관련해서 2004년 1월에 설립된 부산항만공사와 2005년 7월에 설립된 인천항만공사는 서로 상반된 입장을 취하고 있다. 부산항의 경우 수역시설이 상당히 개발되어 있어 추가적인 비용부담이 적고 수입의 일부를 항만재투자 재원으로 가용할 수 있어 부산항만공사는 수역시설 이관을 강력히 희망하고 있으나, 인천항의 경우는 항로 준설비 등 수역시설 개발비가 과다하여 국가가 계속 부담해 주기를 희망하고 있는 실정이다. 그러나 수역시설 등의 이관에 따른 수지의 불균형 문제는 부수적인 결과일 뿐이므로 수역시설의 개발 및 관리에 관한 정부의 재정지원을 탄력적으로 적용하는 등 재정적 접근으로 풀어야 할 사안이지 항만관리 이원화 문제의 도입을 좌우하는 결정요소로 보아서는 곤란하다. 국가가 관리하는 수역·외곽·임항교통시설의 항만공사 이관 문제는 항만관리의 운영효율을 극대화한다는 관점에서 접근해야 할 문제라고 본다.

나. 견제기능의 미비

항만공사는 중요한 의사결정과 집행에 있어 권한의 독점을 막기 위해 사장은 업무집행과 관련한 모든 권한과 책임을 가지며, 항만위원회는 심의의결에 대한 모든 권한과 책임을 지도록 이원화하여 경영의 투명성과 합리성을 담보하고자 하였다. 그러나 비상임으로 경영에 관여하지 않는 항만위원회는 의결권을 가지면서도 경영책임이 없고, 사장은 경영성과에 대한 책임을 지는 반면 권한이 약화되는 문제가 발생한다는 지적이 있다. 특히, 최고 의사결정기구인 항만위원회가 잘못된 결정을 내릴 경우 이를 견제할 장치가 전무하다는 것이 문제로 지적되고 있다. 항만위원회 구성원 상당수가 시민단체 또는 지역명망가와 같은 항만 비전문가로 구성되어 있어 항만에 대한 심도 깊은 논의가 가능할지 의문시되는 경향도 있고, 비상임이므로 졸속 심의 또는 선심성 의결이 될 가능성도 상존하고 있다.

현재 「정부투자기관관리기본법」의 적용이 배제되어 있는 상황에서 추후 법개정을 통하여 「정부산하기관관리기본법」의 적용마저 배제된다면 사실상 항만위원회의 잘못된 의사결정을 견제하거나 바로 잡을 수 있는 장치가 없어지는 셈이다. 따라서 공기업에 대한 관리기본법의 적용 예외를 검토하더라도 최소한의 견제와 평가 및 시정조치를 위한 조항은 마련하여야 한다.

2. 항만계획과 개발 측면

가. 사업시행에 대한 규제

항만법 제9조는 비관리청이 항만공사를 시행하는 경우 항만공사계획을 작성하여 관리청으로부터 허가를 받도록 규정하고 있지만, 항만공사(PA)는 항만공사법 제21조에 의거 시행허가가 불필요하다. 그러나 세부적인 공사의 실시계획에 대하여는 사업의 실시계획을 작성하여 관리청의 승인을 받도록 하고 있으며, 경미한 시설공사에 대해서만 예외적으로 실시계획 승인을 면제해주고 있다.
이는 자율적 책임경영을 통해 항만수요자의 욕구에 신속히 대응하여 항만의 효율성을 높이고자 하는 항만공사의 설립취지와는 거리가 먼 규제가 잔존한 것이라 하겠다. 따라서 항만공사(PA)의 운신의 폭을 넓혀 보다 신속하게 업무를 추진하기 위해서는 실시계획 승인, 준공확인 등 제반 규제절차를 대폭적으로 완화하는 방향으로 개선이 필요하다.

나. 사업영역의 제한

현행 「항만공사법」에 의한 공사의 기능은 컨테이너부두공단보다도 약화된 측면이 있다. 컨테이너부두공단은 설립법인 「한국컨테이너부두공단법」에 의하여 컨테이너부두의 개발 및 관리운영은 물론 「항만운송사업법」에 의한 하역사업, 예선업 등을 할 수 있고, 특히 내륙연계수송기지와 교통시설의 개발 및 관리운영 사업도 할 수 있도록(한국컨테이너부두공단법 제7조) 규정하고 있다.

그러나 항만공사의 사업범위는 항만공사법 제8조(사업)에 따라 수역·외곽·임항교통시설을 제외한 항만시설로 사업범위가 한정되었을 뿐만 아니라 항만공사법 시행령 제4조는 ① 민간투자사업으로 추진하는 항만시설 ② 신항만의 신속한 건설을 위해 국가 및 한국컨테이너부두공단이 개발하는 항만시설 등에 대하여는 사업 참여를 제한하고 있다. 이로 인해 부산항만공사의 경우 관할 항만의 주 개발사업인 부산신항의 개발과 운영에는 원천적으로 참여하지 못하는 문제를 발생시키고 있다.
또한 항만배후단지와 관련해서는 현재 항만법상 항만시설에 항만배후단지가 포함되는지의 여부에 대해 이견이 있을 수 있다. 항만법 제2조(정의)규정에 따르면, 제6호에는 항만시설의 정의가 규정되어 있는데, 이 규정에 따르면 항만시설에는 기본시설, 기능시설, 지원시설, 항만친수시설이 있고, 제7호에는 항만배후단지가 정의되어 있다. 이에 따라 항만시설과 항만배후단지는 별개의 개념이라는 의견도 성립할 수 있지만, 항만배후단지는 지원시설과 항만친수시설, 즉 항만시설을 집단적으로 설치하는 지역이라는 지구적 개념인데 반해, 항만시설은 개별적인 시설개념이므로 그 차원이 달라 사실상 항만배후단지는 항만시설로 구성된다는 견해도 성립한다. 후자의 견해에 따르면 항만공사는 당연히 항만배후단지의 개발 및 관리사업을 수행할 수 있으나, 전자의 견해에 따르면 항만공사는 항만배후단지의 개발과 관리사업을 수행할 수 없다는 결론이 도출된다. 즉, 항만공사는 배후물류단지는 물론 내륙연계수송기지와 교통시설의 개발 및 관리운영과 같은 항만물류 연관사업도 추진할 수 없게 된다. 이런 관점에 따르면 현행법으로는 컨테이너부두공단이 관리하던 양산ICD와 복합화물터미널도 인수·운영할 수 없다는 결론이 도출된다.
그러나 항만공사가 설립되는 항만들은 화물의 전국적 수요로 인해 컨테이너물류 기능이 중시되는 항만이어서 배후물류기지로서의 역할이 제약된다면 제대로 된 기능을 수행할 수 없음은 자명한 사실이다. 나아가 항만공사를 싱가포르 PSA와 같은 세계적 항만오퍼레이터로 육성하기 위해서는 항만에 대한 관리·운영은 물론 다양한 개발사업까지 추진할 수 있도록 해야 한다.
따라서 항만공사의 사업적 기능을 제약하는 현행 항만공사법의 애매한 부분은 명확히 재 정의하고 사업영역을 보다 확대하는 방향으로 개선하여야 할 것이다.

3. 항만투자와 재원조달 측면

가. 체납사용료 징수절차 불비

항만공사제의 성공적 정착을 위해 무엇보다 중요한 것은 재정자립과 안정적인 투자재원의 확보이다. 따라서 항만공사의 재정자립을 위해 제일 먼저 보장되어야 할 부분은 항만수입의 안정적인 확보이다. 국가가 항만을 관리할 경우 사용료에 대한 체납이 발생하면 관리청은 항만법 제58조의 강제징수 규정에 따라 국세 또는 지방세 체납처분의 예에 따라 강제징수가 가능했다. 하지만 항만공사는 국가기관이 아니므로 이를 민사소송에 의해 해결할 수밖에 없으므로 시간과 비용의 증가가 불가피하다. 따라서 체납사용료에 대한 채권을 안정적으로 확보하여 공사의 재정을 튼튼하게 할 수 있는 제도적 장치의 마련이 필요하다.

나. 투자비 보전방안 미흡

다음은 항만공사가 시행하는 사업에 대한 투자비 보전 및 사업비 회수에 관한 부분이다. 항만공사법은 항만이용자의 편의를 위한 근린생활시설 및 복리시설 사업과 같은 공익적 사업을 공사의 사업범위에 포함시키고 있으나 이들 사업을 수행하는데 필요한 국ㆍ공유 재산에 대한 무상대부 및 사용수익은 허용하지 않고 있다. 이는 공익사업에 대한 의무만 부과하고 동 사업에 대한 투자비 보전이나 사업비 회수를 막는 것이므로 항만공사의 재정부실을 초래할 소지가 크다. 따라서 현재 한정적으로 허용하는 국ㆍ공유재산의 무상대부 및 사용수익권의 확대가 요구된다.

다. 재정지원의 확대 필요

재정자립을 통한 독립채산을 설립취지로 하는 항만공사의 특성상 현행 항만공사법 제36조(비용의 보조 등)는 비수익적 사업에 한해 필요한 비용을 보조하거나 융자 할 수 있도록 한정하고 있어 사실상 정부의 재정지원이 막혀있는 셈이다. 그러나 출범 첫해 100억원의 흑자를 달성한 부산항만공사도 완전한 재정자립을 이루려면 10년 정도가 걸릴 것으로 예상하고 있고, 인천항만공사의 재정여건은 이보다 훨씬 더 열악한 것으로 알려져 있다. 따라서 항만공사의 건전한 재정여건을 마련하기 위해서는 기존의 항만시설사용료 만으로는 부족한 재원을 확보할 수 있는 추가적인 재원조달 방안의 마련이 요구된다.

또한 항만공사법 시행령 제16조 이익잉여금의 자본전입에 있어 항만공사가 항만공사법 제32조 제3항의 규정에 따라 이익준비금과 사업확장적립금을 자본금으로 전입하고자 하는 때에는 항만위원회의 의결을 거쳐 재정경제부장관의 승인을 얻어야 하며, 전입한 경우 해양수산부장관에게 보고하여야 한다고 규정하여 자본전입에 대해서도 통제하고 있다.11)

4. 인사와 경영의 독립 측면

가. 인사의 독립성 미확보

항만공사의 항만위원회 위원은 해양수산부 장관이 임명하도록 되어 있고(항만공사법 제11조), 5인 이내의 임원 중 사장은 항만위원회가 추천하는 자 중에서 해양수산부장관이 당해 시도지사와 협의를 거쳐 제청자한 자를 대통령이 임명하며, 감사는 해양수산부 장관이 기획예산처 장관과 협의하여 임명하도록 되어 있다. 그 밖의 임원(3명)은 사장의 제청으로 해양수산부 장관이 임명하도록 되어 있어 항만공사의 심의의결기구인 항만위원회 위원과 집행기구인 사장을 비롯한 임원은 모두 정부에서 임명하게 된다(항만공사법 제16조).
인사와 관련하여 항만위원 뿐 아니라 사장, 감사 등의 선임을 위해 중앙행정기관(해양수산부와 기획예산처장관)의 추천, 승인, 임면과정을 거쳐야하고, 다른 임원들까지도 사장이 아닌 해양수산부장관이 임명하도록 되어있어 전문경영인 체제 구축은 요원하고, 오히려 관료화 우려가 높다.12) 항만공사에 대한 운영의 독립성과 책임경영 보장을 위해 적어도 임원진에 대한 인사권을 사장에게 이양하는 것이 바람직하다고 판단된다. 항만공사에 대한 정부의 관여는 항만위원회 감사와 사장에 대한 선임권 행사로 충분하며, 사장이 업무집행과 효율적인 조직관리를 위해 임기 중 같이 일하게 되는 임원을 선임하는 것이 지극히 당연한 것으로 판단된다.

나. 경영의 독립성 미흡

항만공사를 준행정기관이 아닌 순수한 공사로서 볼 경우 「정부투자기관관리기본법」과 「정부산하기관관리기본법」의 적용을 받아야 하는 관리대상기관에 속한다. 하지만 항만공사는 100% 정부투자기관이면서도 「정부투자기관관리기본법」의 일부 규정만 적용받고, 「정부산하기관관리기본법」의 적용대상이기를 거부하는 측면이 있다.
현행 항만공사법은 「정부투자기관관리기본법」 중 제8조, 제13조의6, 제15조, 제19조, 제20조 및 제29조의 규정만 준용토록 규정하고 있는데, 이는 항만공사(PA)의 운영에 있어서는 항만공사법 이외 규정의 적용을 배제함으로써 재량권과 운영의 독립성을 보장하기 위한 것이다. 하지만 「정부산하기관관리기본법」은 항만공사법 이후에 법이 제정·발효됨으로 인하여 적용에 관한 예외를 마련하지 못하였다. 「정부산하기관관리기본법」의 전면적 적용으로 인해 항만공사는 항만위원회와는 별도로 기획예산처에 경영실적을 보고하고 평가를 받아야 하는 이중의 통제를 받게 되었다. 따라서 항만공사법에 보장된 책임자율경영의 취지를 되살리기 위해서는 「정부투자기관관리기본법」과 마찬가지로 「정부산하기관관리기본법」의 전면적 적용을 배제하는 방향으로 항만공사법의 개정이 이루어져야 할 것이다.

항만관리법제의 개선방안

1. 기본방향

항만공사제가 도입된 지 1년이 지났음에도 불구하고 기대했던 만큼의 획기적인 경영개선과 경쟁력 강화가 이루어 지지 못하고 있는 것은 관리주체간의 역할과 기능조정이 제대로 이루어지지 못하여 항만공사가 제 역할을 다 할 수 없는 법적 제도적 불균형에서 기인한 바 크다. 따라서 「항만공사법」은 당초 입법 취지대로 동북아물류중심기지 구축에 기여할 수 있는 경쟁력 있는 기관으로 거듭날 수 있도록 개정하여 항만공사의 바람직한 모습을 재정립할 필요가 있다. 이를 위해서는 항만에 대한 관리주체가 국가(중앙정부)냐, 지방정부냐 하는 정치권력적 측면에서의 접근보다는, 글로벌 경제체제에서 우리 항만의 바람직한 경쟁력 강화라는 국민경제적 관점에서 항만의 발전방향, 항만공사(PA)의 개선방향을 설정하고, 그 하위개념으로 항만공사법의 개정방향을 설정해야 한다.
우선 항만공사(PA)의 설립취지를 살려 공사의 자율성을 실질적으로 보장하여 책임경영체제를 한층 강화하는 방향으로 보완이 이루어져야 한다. 다음으로 다원화 된 관리주체와 이들 조직에 분산된 관리업무와 중복적 기능을 재정비하여 관리체계를 일원화하는 노력이 필요하다. 이를 위해서는 해양수산부 산하 지방해양수산청과 한국컨테이너부두공단의 기능 조정과의 연계 검토가 필수적이다. 또한 항만공사법과 항만관련 법률과의 상충문제가 야기되지 않도록 항만관련 법률과의 조화로운 정비가 필요하다.
우리보다 앞서 항만공사제도를 도입하였던 선진국들이 항만공사 설립시 준수하였던 다음과 같은 기본원칙을 다시 한번 고려하여야 할 것이다.13) 
첫째, 항만공사는 정부의 영향으로부터 철저히 독립된 항만자치조직이어야 한다는 항만별 자치의 원칙이다.
둘째, 항만공사는 경제적 자립성 및 독립성이 법에 의해 보장받는 조직이어야 한다는 독립채산제의 원칙이다.
셋째, 항만공사 운영의 자치와 독립성 보장을 위한 핵심요소인 인사와 경영의 독립성 보장원칙이다.

2. 항만관련 법제의 개선방안

항만공사제의 도입으로 우리나라 주요 무역항은 「항만법」에 따라 관리되는 항만과 「항만공사법」에 의해 관리되는 항만으로 나누어지게 되었다. 「항만법」이 우리나라 28개 지정항 내지 무역항에 대하여 행사하는 포괄적인 영향력에도 불구하고 이러한 예외적 관할권역의 생성은 두 법간에 지위관계를 명확히 해야만 하는 당위성을 제기한다. 두 번째 문제점은 항만의 관리가 「항만법」과 「개항질서법」으로 이원화 되어 통합적인 관리가 어렵다는 점이다. 두 법에 대하여 관리청의 지위를 모두 가지고 있는 지방해양수산청이 항만을 계속 관리한다면 이러한 이중적 관리구조의 유지가 별 문제가 되지 않을 수도 있다. 그러나 항만공사가 도입된 이후라면 문제는 달라진다. 항만이용자는 항만의 이용에 대하여는 항만공사와 지방해양수산청의 이중적 관리를 받아야 하고 수역의 이용에 관하여는 지방해양수산청에서 다시 한번 통제와 감독을 받아야 하는 불편을 겪게 된다. 따라서 이러한 근본적인 문제를 도외시한 채 이루어지는 항만공사법의 개정은 부분적인 땜질식 처방에 그치고 말 것이며 항만산업 환경의 변화에 따라 추가적인 문제를 계속 발생시키게 될 것이다.

1) 항만법의 위상정립

먼저 고려해야 할 문제는 현행 「항만법」과 「개항질서법」 및 「항만공사법」의 지위에 관한 문제이다. 항만공사가 설립된 항만은 항만법과 개항질서법에 의한 정부의 관리영역과 항만공사법에 의한 항만공사(PA)의 관리영역간에 상충과 부조화 문제를 발생시킨다. 개별법들의 해당 조문들을 각각 개정하여 상충 내지는 부조화된 부분을 제거하면 되겠지만, 근본적인 문제점을 해소할 수 있는 방안은 아니다. 보다 바람직한 접근방법은 항만의 육역과 수역관리에 관한 일반적 규정을 담고 있는 「항만법」 및 「개항질서법」과 「항만공사법」간의 체계와 지위관계를 명확히 하는 것이다.
앞서 문제점에서 언급한 바와 같이 항만법은 민영화 추세에 따를 항만관리제도의 변화와 함께 관할범위가 확대·발전되어 왔지만 당초 시설적 측면에서 항만의 개발과 관리에 주안점을 두고 제정된 법이라는 한계를 개선하지 못한 채 증대된 기능들을 법규 속에 추가하며 확대되어 왔다. 그러다 보니 「한국컨테이너부두공단법」, 「항만공사법」과 같은 관리주체의 설립에 관한 새로운 특별법이나 하위법령들이 제정될 때마다 「항만법」의 기본적인 틀 내에서 설립근거를 만들지 못하고 개별 입법으로 추진함으로써 항만법과의 상충 내지 부조화 문제를 지속적으로 야기하여 왔다. 이는 「항만관리법인(부두관리공사)」이 항만법 제70조에 근거를 두고 설립된 것에 비추어 본다면 입법체계상 바람직한 모양새라 볼 수는 없는 것이다.
이런 관점에서 외국의 입법사례를 살펴보면, 항만공사제를 도입한 주요국들은 기존의 항만법을 개정하여 그 속에서 설립근거와 설립에 관한 기준을 마련 한 후 구체적인 기준과 방법은 개별 특별법에서 수용하는 방식을 취하고 있다. 따라서 우리나라도 항만공사법 제정을 추진하기에 앞서 기존의 항만법을 개정하여 항만공사 설립근거를 마련한 후 개별 특별법 제정을 추진하였다면 항만법과 항만공사법간의 법체계적 연계성이 확보되어 보다 효율적이지 않았을까 하는 아쉬움이 있다. 앞으로 항만공사법에 대한 개정에 대한 논의가 이루어질 때, 「항만공사법」만을 놓고 땜질식 처방을 하기보다는 기본법에 해당하는 「항만법」과 연계해서 법체계를 정비하여야 한다고 본다.
구체적으로는 「항만법」속에 항만공사제의 도입 취지와 항만공사의 설립근거를 마련하여 「항만공사법」의 입법취지와 「항만법」의 구체적인 법규정이 일치하도록 하여야 할 것이다.

2) 항만법과 개항질서법의 정비

다음은 「항만법」 및 「개항질서법」의 통합가능성에 대해 논의이다. 우선 관리주체의 입장에서 보더라도 이는 일원화되어야 할 업무이지 분리되어야 할 당위성이 약하다. 항만공사법이 제정되기 전까지 지방해양수산청이 관리청으로서「항만법」 과 「개항질서법」의 시행주체였음을 상기한다면 더욱 그렇다. 즉, 동일한 관리청이 관할하는 항만에 대한 관리업무를 「육역(陸域)」은 항만법, 「수역(水域)」은 개항질서법에 의해 관리하여 왔던 것이다. 게다가 항만이용자의 입장에서 본다면 「육역」과 「수역」을 분리하는 현행 관리제도는 불편하기 그지없다. 특히 항만공사가 설립된 이후에는 항만의 이용에 대하여 항만공사와 지방해양수산청의 이중적 관리를 받아야 하고 수역의 이용에 관하여는 지방해양수산청에서 다시 한번 통제와 감독을 받아야 하는 것이다. 따라서 항만공사제 도입의 효과를 반감시키는 이러한 문제점을 해소하기 위해서라도 장기적 관점에서 「육역」과 「수역」의 관리를 통합하는 방안에 대한 검토가 필요하다고 하겠다.
제3장에서 살펴 본 외국의 항만관리제도를 보더라도 중국, 일본의 항만법과 대만의 상항법 등 주요국의 항만관련법들은 항내 안전과 항로 관제 및 위험물관리 등 우리나라 「개항질서법」에서 다루고 있는 대부분의 사항을 항만법내에 수용하고 있음을 알 수 있다. 따라서 항만에 대한 관리가 정부, 지방자치단체 및 항만공사(PA)로 다원화되는 새로운 관리체제상에서의 혼란을 줄이고 조기 정착을 위해서라도 이원화된 두 법의 통합을 고려해야 하는 것이다. 구체적으로는 「항만법」이 중심이 되어 수역관리와 개항질서에 관한 제 법규를 흡수하여야 하며 이를 바탕으로 항만관리에 관한 통합 기본법화하는 방향으로 개정이 이루어지는 것이 바람직하다고 본다.

3) 항만관리의 일원화

앞에서 언급한 「항만법」과 「개항질서법」의 통합논의 다음으로 제기되는 문제는 국가관리의 영역으로 남아있는 수역관리 업무를 항만공사로 이관할 수 있는 가능성에 관한 것이다. 이를 위해서는 항만사무 중 국가가 아닌 자에게 위임할 수 있는 행정권력적 사무가 아닌 업무의 범위가 어디까지인가 하는데 대한 법리적 검토가 필요하다. 우선 다양한 형태를 지닌 항만사무를 국가행정사무로의 일반적인 유형과 대비시켜 살펴보고, 항만사무를 지방자치단체와의 연관시켜  국가사무와 자치사무의 유형을 비교해 보고 이런 관점에서 항만사무의 국가사무적 측면과 자치사무적 측면을 살펴봄으로써 항만사무의 이관범위에 대한 의견을 제시하고자 한다.

가. 항만사무의 유형

행정사무를 수단에 따라 분류할 때는 크게 권력행정 또는 비권력적 행정으로 나눌 수 있다.14) 첫째, 권력적 행정이란 국가 등 행정주체가 사인(私人)에 대해 일방적으로 명령강제하거나 일방적으로 법률관계를 발생, 변경, 소멸시키는 등 사인에게는 인정되지 않는 우월적 지위가 인정되는 공권력적 행정으로 경찰행정, 보건행정, 조세행정 등 전통적인 질서행정분야에서 많이 발견된다. 항만사무 가운데에는 해양환경기능, 개항관리기능, 항만안전관리 및 단속기능 등이 이러한 권력행정의 범주에 속한다고 볼 수 있다. 둘째, 비권력적 행정이란 행정주체가 공권력의 주체로서가 아니라 사업 또는 재산의 관리주체로서 사인(私人)에 대하여 행하는 관리적·경제적 활동으로서의 행정행위로서 공물의 관리, 공기업의 경영 등 급부행정의 영역에서 많이 발견된다. 항만사무 가운데는 수익적 또는 비수익적 성격의 항만운영, 항만시설의 유지, 보수 등의 기능이 여기에 속한다.
이런 관점에서 보면 현행 항만공사법은 행정사무의 수단적 분류에 비교적 충실하게 항만사무를 분류하여 공사의 사업영역을 결정하였음을 알 수 있다. 즉, 항만의 안전관리 및 단속, 해양환경관리기능 등 성질상 권력행정에 속하는 기능은 여전히 국가의 관리영역에 남겨두었으며, 비권력행정에 속하는 항만의 수익적·비수익적 기능은 항만공사의 사업범위에 포함시키고 있다.

나. 수역관리의 법적 성격

상기의 분석에 따르면 권력행정적 사무인 개항질서업무의 일부에 속하는 수역의 관리업무는 항만공사의 사업범위에 들어갈 수 없다. 그러나 개항질서업무의 세부적인 내용을 살펴보면 또 다른 해석이 가능해진다. 개항질서업무 중에서도 항만의 질서 및 단속, 해양환경관리 등은 경찰적 기능이 강한 권력행정에 속하는 국가고유의 임무에 해당한다고 볼 수 있지만, 선박교통관제시스템15)(Vessel Traffic system, VTS) 관리, 예·도선 지원, 선석지정, 입·출항 관리, 위험물 관리, 안전시설 유지관리 등과 같은 항내 운항관리에 관한 기능까지 국가가 수행해야 하는 경찰적 기능의 범주에 포함시킬 것인가 하는 부분은 많은 논란이 있을 수 있다. 더구나 선박의 항내로의 입·출항은 결국 항내 육역시설인 터미널을 이용하기 위한 것이 대부분인 바, 이러한 목적의 항내 선박교통은 궁극적으로 항만의 수익적 기능과 직결되는 활동에 더 가깝다고 봐야 하는 것이다. 항만의 수익적 관리활동은 국가가 직접 임무를 수행하는 것보다는 공기업이나 민간위탁의 방식에 의하는 것이 더 효율적일 수 있다는 관점에서 항만관리에 공사체제가 도입16)되었음을 상기한다면 적어도 항만공사제가 도입된 항만에 있어서는 항만관리와 수역관리를 모두 공사에 위탁하여 관리하는 예외를 인정하는 것이 보다 효율적이라는 점을 고려해야 할 것이다. 따라서 항계내의 수역·외곽·임항교통시설의 관리업무는 관할항만의 관리를 담당하는 항만공사로 사무를 이관하여 관리체계를 일원화 하는 것이 바람직하다고 본다.
물론 수역관리에 관한 사무 중 「해상교통안전법」에 따라 해양경찰청이 관리하는 항계외 영역과 「개항질서법」에 의한 질서 및 단속에 관한 업무와 행정처분에 관한 사항은 행정법의 분류상 전형적인 권력행정사무의 범주에 속한다는 것이 지배적인 의견이다. 따라서 이들 업무는 항만공사가 관할하는 항만에 있어서도 국가행정기관이 계속하여 업무를 관장하는 것이 바람직하다고 생각되며, 항만공사의 사업범위에서도 이를 제외시키는 것이 타당하다고 본다.
그러나 현행 항만공사법이 항만공사를 항만법상의 관리청과 비관리청의 중간지위인 준관리청의 지위로 인정하고 있는 현실과 업무의 효율성을 감안할 때 국가위임을 통한 항계내의 수역관리와 공유수면관리업무를 수행토록 하는 방안을 긍정적으로 검토할 필요가 있다.

항만관련법 개선방안

가. 항만법

1) 항만 및 수역관리의 일원화

「개항질서법」중 제2장 입·출항 및 정박, 제3장 항로 및 항법, 제4장 위험물, 제5장 수로의 보전, 제6장 등화 및 신호 등 항내 안전운항에 관련된 기본적인 사항은 「항만법」내에 “안전운항 및 관제”라는 별도의 장을 신설하여 수용하고, 항내질서 단속권의 집행(행정권 발동)에 관한 사항과 항계외 선박교통에 대한 사항은 「해상교통안전법」을 통해 일원화하는 것이 바람직하다고 판단된다. 이러한 정비를 거치게 되면 항만의 육역과 수역에 대한 관리가 ‘관리청’ 또는 ‘관리청의 위임을 받은 항만공사’로 일원화 될 수 있을 것이며 나아가 항내·외 개항질서유지에 대한 경찰행정적 지도단속도 ‘해양경찰청’으로 일원화할 수 있게 되어 보다 원활하고 효율적인 항만 및 수역관리가 가능하리라 본다.

2) 항만공사 설립근거 마련

「항만법」제70조의 ‘항만관리법인(부두관리공사)’과 같이 “항만별 항만공사의 설립”이라는 조항을 신설하여 항만공사제의 도입 및 법인설립에 관한 근거규정을 마련하여야 한다. 이를 통해 항만공사법이 항만법에 근거를 둔 개별법으로 위상을 명확히 함으로써 두 법 간에 발생할 수 있는 항만사무의 위임 및 업무관할의 이원화 문제를 근본적으로 해소하여야 한다.

3) 항만관리권한의 위임 근거 마련

항만법상 항만공사에게 권리를 위탁할 수 있는 근거 마련이 필요하다. 항만법 제71조 규정에 따르면, “해양수산부장관은 항만법상 권한의 일부를 지방해양수산청장 또는 시도지사에게 위임할 수 있다.”고 되어 있는데 이에 추가하여 “권한의 일부를 항만공사로 위탁할 수 있도록” 근거규정을 신설하여야 한다.

4) 항만시설사용료 통합징수

항만이용자들이 사용료 납부시 육역시설에 대한 사용료는 항만공사에, 수역시설에 대한 사용료는 국가(지방해양수산청)에 납부하게 되는 불편을 해소하기 위해 대통령령에서 항만관련 사용료를 항만공사 사장이 통합하여 징수할 수 있도록 통합징수의 근거를 마련하여야 한다.

5) 항만시설관리업무의 이관

항만공사가 설립된 항만의 시설에 대하여도 “관리청이 그 관리에 속하는 항만의 관리·운영을 위한 관리대장을 작성·비치”하도록 하고 있는 항만관리대장의 작성비치 의무를 항만공사에 위탁해야 할 것이다.

6) 항만관리법인 업무의 이관

항만공사가 도입된 항만에 있어서 항만시설 및 화물에 대한 경비보안 업무를 별도의 항만관리법인이 수행하는 이중 구조를 없애기 위해서는 「항만법」 제70조의 근거규정을 삭제하고 「항만공사법」의 개정을 통하여 해당 조항을 수용하여 항만공사의 책임과 비용으로 동 업무를 수행하도록 하는 것이 바람직할 것이다.

나. 항만공사법

1) 사업영역의 확대

항만공사법 제8조(사업)에 의하면 항만공사(PA)의 사업범위에 속하는 것은 항만시설 중 수역·외곽·임항교통시설 등 대통령령으로 정하는 항만시설은 제외하도록 되어 있는 바 항만공사의 기능 확대 및 항만관리의 이원화에 따른 비효율 제거를 위해서도 모든 항만시설의 관리·운영권을 부여하는 것이 바람직하다 하겠다. 또한 항만공사를 세계적 경쟁력을 갖춘 항만 오퍼레이터로 육성하기 위해서는 항만배후단지와 내륙화물유통기지의 개발은 물론 터미널 운영에도 직접 참여할 수 있도록 사업범위를 대폭 확대하는 방향으로 항만관련 법규정을 정비하는 것이 바람직하다 하겠다. 이 부분은 오히려 「한국컨테이너부두공단법」제7조(사업)에 규정된 사업범위를 참조할 필요가 있겠다.

2) 항만관리법인의 기능 흡수

항만법 제 70조의 규정에 의하여 설립된 항만관리법인의 기능 수행과 관련하여 법적근거 없이 항만공사의 정관에 위탁 규정을 두어 임시적으로 해결하고 있으나, 항만공사(PA)의 기능 확대를 위해 항만공사법 제8조(사업) 제1항 각호에 근거규정을 마련하는 것이 필요하다.

3) 책임경영체제 구축

현재 「정부산하기관관리기본법」의 적용을 받는 기관에서 배제되기 위해서는 동법 제3조 제2항 1호의 “다른 법률에 의하여 책임경영체제가 구축”된 기관으로 분류될 수 있도록 항만공사법 자체에 책임경영을 강화하는 제도적 장치를 구체적으로 마련하여야 한다. 이를 위해서는 항만공사법 제2조에 「정부투자기관관리기본법」의 일부 적용을 명시한 것처럼 「정부산하기관관리기본법」의 일부규정을 항만공사법에 수용하여 책임경영 체제를 확립하기 위한 조항 등을 규정하여야 한다.

4) 항만위원회 기능 강화

경영의 합리성과 투명성을 확보하기 위해서는 집행기관(사장)과 심의의결기관(항만위원회)의 분리·운영이 불가피한 바, 항만위원회의 잘못된 의사결정을 통제하고 항만공사 사장의 전횡을 견제하는 제도적 장치의 마련이 필요하다. 이는 전항에 언급한 책임경영체제구축과 궤를 같이 하는 사안이므로 「정부산하기관관리기본법」의 경영실적 평가 및 시정조치에 관한 조항을 항만공사법에 일부 수용함으로써 견제장치의 마련이 가능하리라 본다. 또한 항만공사와 지방해양수산청과의 긴밀한 협조체제 유지 및 효율적 운영을 위해 관할항만의 관리자인 지방해양수산청장을 항만위원으로 위촉하는 제도적 장치를 마련할 필요가 있다.

5) 재정의 안정성 확보

먼저 항로ㆍ정박지ㆍ선류장ㆍ선회장 등에 대한 수역시설 관리권을 항만공사로 이양하여 현재 지방해양수산청이 징수하는 선박료, 정박료 등을 항만공사가 징수하여 항만건설재원으로 확보할 수 있도록 하여야 한다. 국ㆍ공유 재산에 대한 무상대부 및 사용수익은 공사가 수행하는 모든 사업에 대하여 허용하여야 한다. 체납 사용료에 대한 채권확보 방안에 대하여는 국가가 아닌 공기업인 항만공사에 공권력적 행정처분권을 부여할 수는 없으므로 당해 항만 관리청장에게 국세체납처분의 예에 따라 강제집행토록 의뢰할 수 있도록 법적 근거를 마련하는 것이 대안이 될 수 있을 것이다. 끝으로 현재 정부나 지자체의 위탁사업이나 비수익적 사업으로 한정된 정부의 재정지원 범위를 항만공사가 수행하는 항만시설 및 수역시설 관리 및 개발사업에 까지 확대하여야 할 것이다.
또한 항만공사에 잉여금이 발생할 경우 이를 항만공사가 스스로 처분할 수 있는 권한을 부여하는 것이 책임경영체제 유지와 독립채산제에 있어서 중요한 요소이다.17) 따라서 항만공사법 시행령 제16조 이익준비금 등의 자본전입에 있어서는 이익준비금과 사업확장적립금을 자본금으로 전입하고자 하는 때에 재정경제부장관의 승인을 얻도록 되어 있는 부분을 제외시켜야 할 것이다.

6) 사업시행절차의 간소화

항만공사법 제8조 제2항은 항만시설공사를 시행하고자 할 경우 해양수산부장관의 사업승인과 실시계획 승인을 얻도록 하고 있는 바, 이는 항만공사의 자율 책임경영과는 거리가 먼 규제가 잔존한 것이라 하겠다. 따라서 신속한 업무추진을 위해 항만기본계획 내에서 실시하는 항만공사의 개축, 유지·보수, 준설공사에 대해서는 관할 지방해양수산청의 승인·준공확인 절차를 생략토록 시설공사 관련 규제를 개선하여야 할 것이다.

7) 사장에 대한 인사권 보장

항만공사법 제17조는 사장에 대하여 공사의 업무를 총괄하며, 경영성과에 대하여 책임을 지도록 되어 있음에도 불구하고 임기 중 같이 근무하게 될 다른 임원들이 사장이 아닌 임명권자의 영향력 하에 있다면 사장이 효율적으로 업무수행을 하기가 쉽지 않을 것이다. 따라서 효율적인 항만의 운영과 업무집행을 위해서 현재 해양수산부장관이 임명토록 되어있는 사장 및 감사를 제외한 임원의 임명권한을 사장에게 부여해야 할 것이다.

다. 항만운송사업법

항만운송사업체의 등록 및 지도감독 업무는 기본적으로 행정기관의 고유업무라 할 수 있으므로, 일체의 업무를 항만공사에 위탁할 수는 없을 것이며, 특히, 항만공사도 법인격상으론 여타 항만운송사업체와 다를 바 없는 민간법인이기 때문에 여타 항만운송사업체와 차별화하기는 한계가 있다고 하겠다.
그러나 항만공사가 사실상 항만을 관리하는 주체로서 기능하도록 하는 것이 항만공사법의 입법취지이므로, 항만공사가 항만운송사업체를 지도·감독하는 기능을 갖도록 하되, 항만운송사업체에 대한 등록권 및 제재권 등 궁극적인 감독권한은 해양수산부장관(지방해양수산청)이 갖도록 하는 것이 바람직하다. 이 점에 있어서는 수산업협동조합법상 수산업협동조합 중앙회와 일선 수산업협동조합 및 해양수산부의 지도감독관계 수산업협동조합법 제129조 제3항은 “중앙회 회장은 회원에 대하여 그 업무의 건전한 운영과 회원의 조합원 또는 제3자의 보호를 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 당해 업무에 관하여 정관 또는 규약의 변경, 업무의 전부 또는 일부의 정지, 재산의 공탁·처분의 금지 등 필요한 처분을 하여 줄 것을 해양수산부장관에게 요청할 수 있다.”고 규정하고 있음.
가 원용될 수 있을 것이다.
예를 들자면 항만운송사업법 제10조(운임 및 요금)에서 “항만운송사업체가 운임 및 요금을 설정할 때에는 항만공사를 거쳐 해양수산부장관에게 신고”하게 하거나, “해양수산부장관이 신고 된 내용의 변경 또는 조정을 하고자 할 경우 항만공사 사장의 의견을 조회”하거나 “항만공사 사장이 신고 된 내용의 변경 또는 조정을 해양수산부장관에게 건의”할 수 있도록 한다면 항만공사가 항만운송사업체에 대하여 실질적인 지도감독권한을 행사할 수 있도록 하는 방안이다.

라. 한국컨테이너부두공단법

항만공사(PA)와 컨테이너공단 간의 유사한 기능 및 사업영역을 명확히 구별하기 위한 접근방법은 두 가지 방향에서 고려할 수 있다. 우선, 사업범위를 지역적으로 차별화하는 방법이다. 두 기관은 공히 항만시설에 대한 개발 및 관리·운영을 사업범위로 하고 있는 반면 컨테이너공단은 컨테이너부두, 항만공사는 관할 항만이라는 제약을 가지고 있다. 따라서 컨테이너공단의 현 사업적 기능을 유지하되 항만공사가 도입되지 않은 전국의 타 항만에 대하여 사업을 수행하는 기관으로 항만공사와 업무영역을 구별할 수 있다. 그러나 앞서 언급한 바와 같이 항만공사제가 도입되는 항만의 수가 증가하면 공단의 사업지역도 계속 축소될 수밖에 없어 지역적 사업범위 구별만으로는 항만공사와 차별화 되는 존립근거를 갖추기가 힘들 것이다. 따라서 지역적 차별화와 함께 현재 기능을 확대하여 북한항만개발 및 해외항만개발 그리고 해양관련 개발공단으로 업무영역을 넓혀나가는 방안을 대안으로 고려할 수 있다.
그 밖에 기능을 전환하여 컨테이너물류에 전념하는 「(가칭)한국컨테이너물류공단」으로 전환하는 방안, 현 체제를 유지하되 광양항만공사가 설립되는 시기에 「광양항만공사」로 전환하며 발전적으로 해체하는 방안 등이 있을 수 있다.

결        론

이상적인 항만관리가 이루어지기 위해서 항만관리주체가 어떠한 형태를 취해야 하는지, 그리고 항만관리 주체가 항만을 어떻게 운영해야 할 것인지에 대한 논의는  꾸준히 제기되어 온 문제이다. 그러나 이에 대한 명백한 결론이 아직 제시되지 못하고 있는 것은 항만의 환경여건에 대한 정확한 파악이나 항만관리 운영에 대한 방법론이 명확하게 정립되어 있지 못하기 때문이다.
세계 각국의 항만에는 그 항만이 위치해 있는 시대적 공간적 배경이 상이하기 때문에 관리법제가 상이할 뿐만 아니라 운영방법 또한 상이하다. 그리고 같은 국가의 항만이라 하더라도 그 관리형태 및 운영 방법이 상이한 경우가 허다하다. 아와 같은 사실을 고려할 때 특정시간과 공간을 초월하여 어떤 항만에도 적용되는 이상적인 항만관리 법제나 항만운영 방법이 존재한다고 보기는 어렵다. 그러나 대부분의 서구 항만들이 항만공사제(PA)를 채택하고 있고 우리나라도 항만관리에 민간경영체제를 도입, 국제경쟁력을 높여 동북아 물류 중심항으로 기틀을 마련하겠다는 야심 찬 계획을 가지고 항만공사제(PA)를 도입하여 지난 2004년 1월에 부산항만공사(BPA), 1년 6개월 후인 2005년 7월에는 인천항만공사(IPA)를 출범시켰다. 항만공사제의 공·과를 논하기엔 1년이라는 시간은 너무 짧다. 오히려 각 항만공사가 국민과 지역민의 기대에 부응하여 관할 항만을 동북아 물류중심이 되는 경쟁력 있는 거점항으로 발전시킬 수 있도록 지속적인 관심과 지원을 물론 정부와 지방자치단체의 전향적인 협조가 절대적으로 필요하다 하겠다.
다행히 정부는 2005년 3월 규제개혁 관계장관회의에서 확정된 「해상운송 규제 개선방안」에 따라 항만공사제도 개선을 포함한 4개 분야 28개 과제를 선정해 규제정비를 실시할 예정이라고 밝힌바 있다. 이를 위해 해양수산부는 최근 「항만공사법 개정안」을 마련하고 이에 대한 각 부처 의견수렴을 거쳐 입법예고하고, 올 하반기 중 정기국회에 상정할 예정이라 한다.
항만민영화라는 세계적 추세에 따라 우리나라 항만을 동북아 물류중심기지로 육성하기 위해 ‘항만공사제(PA)’를 도입한 만큼, 불필요한 규제나 간섭으로 도입취지를 제대로 살리지 못하는 우를 범하지 않도록 항만공사법 개정은 정치적 고려와 이해관계를 배제하고 그 기능을 올바로 구현하는데 초점을 두고 이루어 져야 할 것이다. 이 논문에서는 이와 같은 인식하에 외국의 주요항만 관리 법제를 비교검토하고, 이제 걸음마 단계인 우리나라 항만공사제도 발전을 위해 현행 우리나라 항만관리법제의 문제점과 개선방향을 제시하고자 하였다.
이러한 관점에서 ’항만관리법제의 개선방안‘을 요약하여 결론을 제시하면 다음과 같다.
첫째, 항만의 민영화 확대 추세와 항만관리체제의 근본적인 변화와 더불어 항만법을 근간으로 하는 많은 법령이 생겨난 만큼 항만의 개발 및 관리에 있어서 항만법의 기본법적 지위와 성격을 제고하는 방향으로 항만법을 손질할 필요가 있다. 더불어 육역과 수역을 나누어 관리하도록 되어 있는 항만법과 개항질서법의 기능을 항만법으로 통합하는 방안도 함께 고려해야 할 것이다.
둘째, 국가출자법인이 국가공권력을 행사할 수 있는지 또는 공유수면을 매립 또는 관리할 수 있는지에 대해서는 장기적으로 그 법적 가능성을 검토할 필요가 있다. 이는 항만공사(PA)의 법적 성격과 밀접한 관련을 가지는데, 항만 관리운영의 효율화라는 측면에서, 즉 항만의 민영화를 통한 효율성 극대화측면을 중시하여 항만공사(PA)를 설립한다면 항만공사(PA)는 준행정기관이라기보다는 그야말로 공사(公社)로서의 성격이 필요하다고 판단되며, 이 경우에는 기존의 국가기관이 가졌던 권력행정적 권한은 배제하는 것이 오히려 바람직할 것이다.
셋째, 항만공사의 기능을 항만시설 뿐만 아니라 수역·외곽 및 임항교통시설의 개발 및 관리운영까지 관할 할 수 있도록 범위를 확장할 필요가 있다. 그러나 이러한 논의는 추가적인 재원의 확보라는 협의의 시각보다는 항만관리체제의 일원화를 통해 항만운영의 효율성과 높이고 세계적인 경쟁력을 갖춘 동북아 물류중심기지로 육성한다는 큰 틀에서 접근해야 할 것이다. 따라서 인천항과 같이 재원의 부족으로 수역관리가 곤란한 항만에 대하여는 업무는 이관하되 일정기간 국가가 수행하거나 관리비용을 보조하는 등 보완책이 강구되어야 할 것이다.
넷째, 항만배후단지와 내륙화물기지를 항만공사(PA)의 관할범위로 확장하는 방안이 필요하다. 이를 위해 항만법 관련규정의 개정을 통하여 항만배후단지와 내륙화물기지를 항만시설의 범위에 포함하거나, 아니면 항만공사법에 항만공사(PA)의 사업범위를 항만배후단지와 내륙화물기지까지 확장하는 방안이 있을 수 있다.
다섯째, 항만시설의 경비·보안과 화물관리를 위한 항만관리법인에 대한 규정을 현재와 같이 항만공사의 정관에 정하는 편법에 의존하지 말고 항만공사법에 수용하여 한다.
여섯째, 「항만법」, 「항만운송사업법」 등 항만관련 법령을 개정하여 항만공사가 효율적으로 기능할 수 있도록 하여야 한다.
일곱째, 항만공사의 책임경영체제 확립을 위해 감사를 제외한 임원의 임면권을 사장에게 부여하고, 항만공사법에 「정부투자기관관리기본법」과 「정부산하기관관리기본법」 규정 중 관련조항을 수용하고 동법 적용이 배제되도록 하여야 한다.