해운항만청의 창설
1) IBRD의 건의 수용
1966년에 컨테이너 해상운송 제도가 처음으로 도입되면서 국제해상운송제도가 대변혁을 일으키게 되었다. 학자들은 이것을 제3차 교통혁명이라고 부르기도 한다.
참고 : 1차교통혁명 : 목조범선에 의한 해상운송이 철재(후에 강재) 및 증기기관을 이용한 강재기선(철도 포함)으로의 전환에 의한 전천후 장거리 대량 저비용 운송시대의 개막
: 2차 교통혁명 : 내연기관을 이용한 자동차 및 항공기의 출현으로 육해공수송수단의 다양화
: 3차 교통혁명 : 컨테이너화로 화물의 적양하 작업의 기계화. 자동화로 교통의 3대 요소인 신속, 안전, 저렴의 3마리 토끼를 한 꺼번에 잡을 수 있게 되었다.
컨테이너화가 진행되자 이 신성장 동력인 컨테이너화를 수용하기 위하여 거대한 규모의 컨테이너 전용부두가 부산항에 필요하게 되었다. 그러나 당시 우리나라 경제는 아직 취약하였기 때문에 이 시설을 건설할만한 재원을 마련할 수가 없었다. 그래서 그 소요자금을 IBRD차관을 얻어서 건설하기로 하였다. IBRD는 이 신청을 검토한 후 사업의 타당성은 인정하나, 우리나라 항만관리제도가 불완전하여 차관을 제공할 경우 차관을 회수하기가 어려울 염려가 있으니 한국의 항만관리 제도를 선진국항만들이 보편적으로 채택하고 있는 항만의 기업적인 관리방식의 모델로 정착된 PORT AUTHORITY제도로 개편할 것을 건의하였다. 이 건의는 그대로 권고하는 수준이 아니라 이 건의를 IBRD가 만족할 수준으로 수용할 경우에만 차관을 제공한다는 강제성을 띤 내용이므로 차관을 하는 이상 이 건의를 그들이 원하는 수준으로 받아들여야 한다. 그래서 이 제도를 받아들이기 위하여 용역을 시행하였다. 그 결과 한국항만제도와 한국정부의 조직구조상의 특징 등을 감안하여 PORT AUTHORITY제로 전환하기 전단계로 교통부와 건설부로 분산되어 있는 항만의 관리, 운영(교통부)과 계획, 건설 기능을 통합하여 일원화하고 회계제도를 기업회계제도로 전환하기로 하였으나 다시 협상하여 기업회계제도로의 전환도 어려운 요소가 있다는 것을 인정하고 이것도 후에 보완하기로 하고, 우선 정부기구만 통합하여 항만청을 설립하기로 하고, 1976년 3월 13일에 정부조직법을 개정하여 항만청을 설립하였다.
2) 해운항만청 명칭의 유래
IBRD의 당초 목적은 PORT AUTHORITY제도로 전환하는 것이므로 우리나라 정부기구인 항만청을 만들면서 그 명칭을 그대로 항만청으로 하였다. 그리고 그 명칭의 영어표기는 IBRD의 건의를 받아들여 Korea Port Authority(KPA)로 하기로 하였다. 그러나 이 명칭은 그 기구의 실질적인 기능과 잘 맞지 않는 것이었다. IBRD 측으로서는 항만의 관리제도 개선만을 목적으로 하였기 때문에 그렇게 하였는데 정부 조직을 만들다 보니 어려움이 생기게 되었다. 그 이유는 우선 항만청의 기능이 우리나라 정부조직구조의 일반 모델에 비하여 너무 작다는 문제가 제기되었다. 우리나라 청단위의 정부기구의 경우 청장이 차관급으로 임명된다. 그러면 그 밑에 국장급이 합하여 적어도 4~5명이 배치되는데, 그 당시의 수준은 건설부의 항만건설국장과 교통부의 과장 두 사람만 항만청으로 가면 더 이상 할 일이 없다. 그럴 경우 조직이 너무 왜소해져서 정부내에서 말발이 잘 안설 것이 아니냐는 의견이 나오게 되었다.
그래서 고심 끝에 항만청의 기능에 해운행정기능을 더하기로 하였다. 당시로서는 비교적 자연스러운 추세였다. 근거가 무엇이였던가는 알 수 없으나 해방후의 우리나라 행정조직에서 해운기능과 항만관리 기능은 늘 같이 있는 것이 순리라고 그대로 관리해왔기 때문에 해운행정기능과 항만관리기능을 분리할 경우 오히려 후퇴하는 것으로 보게 될 것이 아니냐는 우려의 소리도 나왔다. 그래서 실질적으로는 해운항만청의 기능을 수행하는 정부기구를 만들면서 항만청이라는 이름을 사용하게 되었다. 즉 이 문제에 대한 실질적인 주도권을 가진 IBRD가 당초의 목적이 Korea Port Authority를 만들기로 한 것이니 양보할 수 없다는 입장을 고수하였기 때문이다. 이래서 실질적인 해운항만청(Korea Maritime and Port Admistration)을 항만청이라고 이름 짓는 모순을 범하게 된 것이다. 그리고 청이라는 용어에도 문제가 있다. 청(廳)의 우리나라 영어 표기는 Admistration인데 항만청의 경우만은 PORT AUTHORITY로 표기하는 것은 이상하다. 그래도 칼 자루를 IBRD가 쥐고 있으니 어쩔 수 없는 상황이었다.
이 문제는 항만청이 출범한 후에도 계속해서 명칭과 실질 기능이 맞지 않는다는 지적을 받아왔는데 초대청장이 부임하고 얼마 지난 후 강창성 청장이 이 문제를 공식적으로 제기하여 명칭을 해운항만청으로 개정하게 되었다. 이 글에서는 시기별로 달리 사용하는 것이 맞을 것이나 이해를 쉽게 하고 혼동을 피하기 위하여 해운항만청으로 통일적으로 사용할 것이다.
초대 해운항만청장 강창성의 취임
1) 강창성 초대 청장의 주요이력
1976년 3월 13일 초대해운항만청장으로 강창성이 취임하였다. 이 초대항만청장은 독특한 경력의 소유자였고 이러한 이력이 그의 업무수행능력에 어느 정도 영향을 미쳤을 것으로 일반적으로 알려지고 있기 때문에 이에 관하여 약술하고자 한다.
①선거상황실장으로 신임 획득: 그는 5. 16 군사혁명을 실질적으로 주도한 육사 8기생이었으나 그가 혁명에 직접 참여하였다는 이야기는 없다. 그러나 5, 16후 가장 강력한 기구로 성장한 중앙정보부에 현역군인 신분으로 파견되어 혁명후 가장 큰 정치행사의 하나였던 대통령 선거에서 중앙정보부의 선거 상황실장으로 임명되어 선거를 성공으로 이끄는데 결정적인 기여를 하여 박정희 대통령의 신임을 얻었다고 전해지고 있다. ②보안사령관으로 발탁: 그 공을 인정받아서였는지는 알 수 없으나 그는 유신 후 육군의 보안사령관직에 발탁되었다. 이 자리는 육해공군중 가장 강력하고, 주도적인 조직인 육군의 동태 전반을 감시, 통제, 조정할 뿐만 아니라 민간부분의 정보에 까지 깊이 관여하여 무소불위의 권한을 행사하는 자리였다. 그는 이 자리에 취임하면서 제법 굵직한 사건들을 몇 개 적발 해내는 실적을 거양하여, 신문지상을 화려하게 장식하면서 그 이름이 일반국민들의 입에도 오르내릴 수준이 되었다. ③소위 윤필용 사건으로--: 그러던 중 윤필용 사건이라는 것이 터졌다. 간단히 설명하면 유신이라는 친위 쿠테타가 끝나고 어느정도 안정기에 들어선 어느 날 당시 실세였던 이후락(중정부장), 윤필용(수도경비사령관)등 몇 사람이 골프 회동후 식사자리에서 박정희 대통령이 이제는 물러날만한 시점이 되지 아니하였느냐는 정도의 사담이 오갔던 모양이다. 이것을 동석하였던 누군가가 박대통령에게 고자질 하여 박대통령이 대노하여, 보안사령관인 강창성을 불러 철저히 조사 엄벌할 것을 지시하였다.
수경사령관 윤필용은 즉시 구속되고 철저한 조사를 받았다. 그 조사과정에서 불똥이 여기저기로 튀었다. 그 불똥 중의 하나가 한양대학교 총장이었고, 대한일보 사장이었던 사람에게까지 튀었다. 이 부분에 관하여는 해운 발전과 관련되는 부분이므로 후술하기로 한다. ④역린(逆鱗)을 건드리다.: 철저하게 조사하라고 해서 철저하게 조사하였는데 이것이 다시 역작용을 하였다. 강창성은 조사과정에서 군내부에 사조직인 XX회라는 조직이 있는데 이것이 너무 강대해져서 그대로 방치할 경우 국가 안보에도 영향을 미칠지도 모른다고 판단하고 이를 박대통령에게 직보하였다. 그런데 이 XX회는 박대통령이 일조유사시에 자기에게 충성을 바칠 각오가 되어있는 젊은 엘리트들을 모아서 만들어 운영해 온 조직이었다고 한다. 강창성은 보안사령관직에서 해임되고 3관구사령관으로 전보되었다가 얼마 후 예편되었다. ⑤예편된 얼마 후 강창성은 박대통령의 부름을 받고 방문하였다. 국영기업체 사장 등 몇 자리를 거론하면서 어느것이라도 골라 잡으라고 하였는데 그 중의 하나가 해운항만청창 자리였다. 강창성은 해운항만청장 자리를 골랐다. 여기까지는 강창성 본인도 그렇게 되었다고 이야기 하나, 그가 왜 해운항만청장직을 선택하였는지에 대하여는 말한 일이 없다. 그러나 필자는 짐작하는 바가 있다.
이미 이 연재를 하면서 여러번 언급한 바와 같이 박정희 대통령의 해운에 대한 관심이 대단하였다. 그리고 그는 정부내의 담당부서인 교통부가 속 시원하게 자기의중에 맞도록 정책을 추진하지 아니하는 것을 보고 여러차례 실망하였을 것이다. 그가 해운항만의 발전의 필요성을 강조하였을 것은 불을 보듯 뻔하다. 그는 박대통령의 신임을 다시 회복하는 길은 이 길이 가장 좋다고 생각하였을 것이고, 그 선택은 잘하였던 것이다. 그러나 그 결과는 결코 해피엔딩은 아니었다.
2) 강창성 청장의 능력
초대 청장으로 취임한 강창성은 취임 첫날부터 매우 열심히 일하였고, 본인 스스로 머리가 매우 명석하여 판단이 매우 빠를 뿐만 아니라 일단 필요하다고 판단하면 그 업무를 추진하는 힘이 대단하였다. 또 군에서 부하 군인들을 많이 활용해 본 경험을 바탕으로 한 것인지는 몰라도 부하 직원을 다루는 솜씨가 아주 뛰어나서 많은 실적을 단시간 안에 달성할 수 있었다. 또 그 자신이 필요하다고 생각하면 정부부처내의 정책결정에 영향을 줄 수 있는 누구라도 찾아가 필요성을 역설하여 그가 그 일을 도와주도록 유도해낸다. 그런 판단력과 추진력을 가지고 일을 추진하였기 때문에 일단 해야하겠다고 생각하고 추진하면 거의 100%라고 할만큼 좋은 실적을 거두어들였다. 게다가 그가 이렇게 좋은 성적을 거두어 들일 수 있었던 것은 다음 몇 가지의 힘이 작용하였기 때문이 아닌가 생각해 보기도 한다.
①강창성의 정보력과 그 이용기술 : 강창성 청장은 전술한 바와 같이 중앙정보부의 핵심간부, 보안사령관 등 국내외 정치경제 정보 전반을 수집, 관리, 이용하는 직에 오래 있었기 때문에 국내외의 정치, 경제, 전반에 관하여 국내에서는 가장 많이 그리고 심도 있게 파악하고 있었고, 그 간의 경력이행과정에서 알게 된 핵심정보요원들로부터 직·간접으로 정보를 들어 알고 있었고, 이 정보를 교묘하게 그가 만나는 정관계 핵심인사들에게 알려주고 이용하여 그들이 강창성을 알고 협력하는 것이 결코 손해가 아니라고 믿도록 하였던 것이다. 그렇게 함으로써 그는 필요할 경우 직위 고하, 그리고 어느 자리에 있는 사람이든 수시로 만날 수 있었던 것이다. 이 힘은 대단하였다.
②박대통령의 뒷받침 : 전술한 바와 같이 박대통령은 해운에 대한 관심이 대단하였기 때문에 강창성이 이룩한 실적을 들어 이렇게 했다고 보고할 경우, 박대통령이 만족하였을 가능성은 매우 높다. 게다가 박대통령의 경우, 자기가 지시한 사안(윤필용의 철저한 조사)을 지시한대로 너무 철저하게 조사하였기 때문에 할 수 없이 그를 예편시켜야 하였던 것에 대한 일종의 부담감을 가지고 있었을 것이고 그에 대한 보상을 겸해서, 좋게 평가하였을 수도 있다. 결과적으로 박대통령과 강청장은 직위에 관계없이 서로 긴밀한 관계를 가진 사이로 발전하였을 것이며, 이 힘은 강력한 것이었다.
③미래의 중정부장? : 여러 가지 정황으로 보아 정부내의 핵심요직의 인사가 단행 될 경우 강창성이 다음 중앙정보부장 후보로 영순위가 아니냐는 의견을 말하는 사람들도 상당 수 있었던 것도 사실이다. 이러한 가능성에 대하여도 정재계의 핵심인사들은 결코 주의를 소홀히 할 수 있는 일이 아니었다.
강창성 청장이 이룩한 주요 업적
1) 해운항만청 및 해운업계 전체의 활성화
초대청장으로 부임한 강창성 청장이 재임한 약 3년반 동안에 이룩한 업적은 매우 많기 때문에 일일이 나열하여도 누락되는 것이 많을 것이다. 그의 재임중의 업적을 한마디로 뭉뚱그려 이야기한다면 해운항만청 및 해운업계 전체의 활성화라고 추상적으로 표현하는 것이 먼저 필요할 것이다. 그는 취임하자마자 신설부서였기 때문에 준비가 덜된 상황하에서였지만 조직 전체의 활동을 활성화하여 해운항만청이 기획하여 추진하는 모든 사안에 대하여 적극적으로 추진하여 안 되는 것이 없다고 할 정도로 업무를 활성화하였다. 특히 청장이 추진하고자하여 부하 직원에게 추진하라고 지시할 경우, 그 일의 추진상황과 추진상의 문제점 등을 일일이 중간보고 형태로 체크하여 문제점이 나타날 경우, 그 구체적인 해결방안까지 지시하는 등 업무추진 과정을 철저히 관리하였다. 뿐만 아니라 청장 스스로가 해운업계를 잘 파악하기 위하여 해운항만업계의 주요인사들을 자기 방으로 초대하여 간단한 점심을 같이 하면서 한 두시간을 대화하면서 업계의 실정을 들을 뿐만 아니라 해운항만청이 하고자 하는 일을 구체적으로 업계에 알려 협조를 당부하였다. 적은 일이기는 하지만 이 대화는 매우 큰 효과를 가져 올 수 있었는데 그중 가장 큰 효과는 업계가 해운항만청을 신뢰하도록 만드는데 결정적인 역할을 하였다.
2) 해운의 날 기념행사의 정례화
강청장은 취임 얼마 후 해운항만업계 전체를 단결시키기 위한 대책의 하나로 매년 3월 13일(해운항만청 창설일이자, 초대 청장 강창성의 취임일)을 해운의 날로 정하여 해운항만 진흥촉진대회라는 이름으로 대규모의 기념식을 거행하고, 이 자리에서 해운항만업계의 유공자들에 대한 훈, 포장을 수여하여 그간의 노고를 치하하고, 기념식이 끝난 후에는 성대한 기념파티를 개최하여 큰 잔치를 베풀도록 하였다. 이 해운의 날은 예상하였던 것보다 좋은 결과를 거양하였다. 무엇보다 해운항만업계에 종사하는 사람들로서는 일을 잘 하든 못 하든을 불문하고 그가 이룩한 실적을 객관적으로 평가해주는 시스템이 없었는데 이 행사를 통하여 그 간의 성과를 평가하여 시상함으로써, 열심히 일한 것에 대한 정부의 평가를 받아들여 서로가 좋아하는 윈윈게임이 되고 이를 통하여 해운항만업계가 한 가족이라는 공동체의식을 가질 수 있었다. 이 제도는 후일 해운항만청이 해양수산부로 승격되면서 바다의 날을 제정하여 기념하는 행사로 발전하게 되었다.
3) 컨테이너 4사체제의 출범
대한해운공사를 불하받은 업체가 해운업에 대한 투자, 특히 그 회사가 꼭 해주었어야하는 원양컨테이너 정기항로를 제대로 개설하여 빌전시키지 못하였기 때문에 우리나라 해운이 세계 속의 해운으로 도약, 발전하지 못하였음은 전술하였다. 해운항만청이 출범한 후 계속 독려하였음에도 불구하고 뚜렷한 실적을 올리지 못하고 계속 미적거리기만 하였다. 할 수 없이 해운항만청에서는 더 이상 대한해운공사만을 믿을 것이 아니라고 판단하고 박대통령에게 보고하여 대한해운공사 외에 한진해운, 고려해운, 조양상선의 3사에게 원양컨테이너 항로개설을 권장하여 대한해운공사를 합한 4사체제를 출범시켰다. 이 부분은 우리나라 해운발전사와 매우 긴밀한 연관이 있는 문제이므로 다음에 보다 상술하기로 한다.
4) 계획조선제도의 정착
계획조선제도는 박대통령이 해운업의 발전에 관하여 지대한 관심을 가지고 정책을 추진하던 중 1973년의 오일쇼크로 인하여 현대조선이 위기에 봉착하자 이를 구원하기 위하여 일감 만들어 주기 차원에서 추진하였음은 전술하였다. 이 제도는 경우에 따라서는 1회성 이벤트로 끝날 가능성이 있었으나, 강청장이 취임하자 이 제도를 이어받아 우리나라 경제발전에 필요한 대형선은 가능한 한 국내에서 정부지원으로 건조하는 제도로 발전시켰다. 이렇게 함으로써 우리나라 해운은 그때까지 “우리의 화물은 우리선박으로”라고 외치던 캐치프레이즈를 “우리화물은 우리가 만든 우리선박으로”로 고침으로써 한국해운이 지향하는 목표를 한차원 업그레이드 시켰다.
5) 원자재 국적선 운송체제의 확립
우리나라가 경제개발을 하면서 외국으로부터 차관을 도입하고 공장을 건설하고 동시에 외국기업으로부터 기술을 도입하면서 공장가동에 필요한 원자재의 조달과 운송의 주도권을 외국투자선에게 송두리째 내어주는 경우가 많았다. 대표적인 사례로는 비료공장건설에 따른 원료인 인광석 유황등의 수입 및 운송, 정유공장 건설에 따른 원유운송권, 그리고 포항제철 건설과 관련된 철광석과 원료탄의 도입 및 운송 등이 그것이다. 이 문제에 관하여는 박대통령이 해운에 대한 관심을 강하게 표현하면서, 여기에 깊이 관여하게된 김종필 국무총리가 주도적으로 참여하여 추진하여 어느 정도의 성과를 거두기도 하였으나 1975년에 김종필 총리가 퇴진하면서 다시 흐지부지되는 경향을 보이게 되었다. 강창성 청장은 취임하자마자 이 문제에 관심을 가지고 추진하였으나 포스코 등 정치적으로 큰 힘을 발휘하는 업체들이 청단위 정부기관의 관심 정도는 그리 대단하다고 여기지 아니하고 무시하는 경향이 강하였다. 그들이 이러한 정부방침에 불응하는 주요원인으로는 원자재의 운송계약의 운임수준이 높다는 것이 그 이유였다. 즉 입찰을 할 경우, 국적선사들이 응찰하는 운임이 같으면 국적선사를 선호하겠지만 높을 경우, 운임을 더 지불하면서 국적선을 이용하면 그 만큼 국제경쟁력이 저하되므로 할 수 없다고 버티는 것이다. 경쟁입찰에서 낮은가격을 내는 사람에게 낙찰시키는 것은 당연하며, 이 논리를 그대로 적용할 경우, 국적선에 의한 원자재의 운송은 물 건너가는 셈이 된다.
이 문제는 특히 포스코의 박태준 회장의 반대가 심하여 쉽사리 해결되지 아니하였다. 할 수 없이 강청장이 기회를 틈타 이 문제를 박대통령에게 건의하였는데 생각하다가 박대통령이 포스코 회장에게 전화를 하여, 국적선에 의한 원자재 운송의 중요성을 강조하자, 포스코 박태준 회장의 예의 국제경쟁력을 내세웠다. 그러자 박대통령이 국적선의 입찰 운임과 외국선의 입찰인임간의 격차가 10%이상이 나면 외국선에 운송하도록 하고, 10%미만의 차이라면 포스코가 양보하면 어떻겠냐는 타협안을 제시하자, 박태준 회장이 “각하 의견이 그러시면 그렇게 하겠습니다”라고 답변하면서 이 문제가 명쾌하게 타결되었다. 사실 이 문제는 10%와 같은 어마어마한 차액이 아니라 1~2% 정도의 차만 나도 끝나는 문제였으나 그런 면에서는 박대통령도 실무적으로 그리 잘 알지 못하였기 때문에 그렇게 정하였던 것이다.
이 박대통령의 방침이 결정되자, 우리나라의 원자재 수송에 있어서 운송주도권을 한국선사들이 우선귄을 가지고 소위 우선협상대상자로 사실상 선정되는 것이 일반화되었다. 이러한 원칙이 외국선사들에게 알려지자 외국선사들이 원자재 수입업자들을 직접 상대하여 입찰에 참가하여 성공할 가능성이 낮아졌다는 것을 인정하고 직접 입찰 참가보다는 한국선사들과 협력관계를 형성하여 간접 참여하는 방식을 택하는 등 편법을 도입하게 되었다. 원자재 수입기업들도 일단은 국적선을 우선 협상대상자로 삼도록 하는 방침이 사실상 굳히게 되어 자연스럽게 그것이 관행으로 정착되었다. 특히 포스코의 철광석과 원료탄의 수송의 경우, 포스코가 국적선 위주의 원자재 운송체제를 스스로 정비해 나감으로써, 그때까지 외국선사가 포스코와 운송계약을 체결하고, 한국선사가 그 계약의 언더 윙으로 참여하던 방식을 지양하고, 국적선사들 중 대형 벌크 화물을 운송할 수 있는 능력을 가진 대한해운공사, 한진해운, 현대상선, 대한해운 등을 골고루 골라서 대우함으로써 우리나라 대형벌크선의 운송체제를 확립할 수 있게 되었다.
6) 대단위 해운회사 육성방침의 추진
이와 같은 경위를 거쳐 해운항만청이 원자재의 국적선 운송체제의 주도권을 쥐게 되자 이를 이용하여 우리나라 해운력을 크게 신장시켜 보자는 생각을 하게 되었다. 그래서 박대통령이 주도한 예의 대단위 해운회사의 중점 육성 방침을 다시 수립하여 추진하기로 하였다. 그리고 이 방침의 수립 시행을 대외적으로 공표하여 정부가 제시하는 수준 이상의 선복량을 보유하는 업체에는 해운항만청이 정부를 대표하여 우리나라 원자재의 수입운송권을 적정하게 배분해 주겠다는 방침을 발표하였다. 이러한 방침이 발표되자 업계는 너도나도 앞 다투어 외국으로부터 대형선의 도입에 앞장서서 우리나라 선복량이 급속하게 불어나는 결과를 초래하였다. 그러나 이 정책은 크게 성공하지 못하였다.
이 정책이 성공하지 못한 이유는 해운시황이 그 후 별로 좋게 발전하지 못하였을 뿐만 아니라 이 정책안이 미쳐 수립 시행되기 이전에 10. 26 사태로 국민이 기억하게 된 박대통령 시해사건이 발생하여 정국이 혼란 속에 빠져 들었을 뿐만 아니라 그 몇 달 후 초대 해운항만청장으로 취임하여 화려한 정책을 펼쳐 나가던 강창성 청장이 해임되었기 때문이다.
그러나 그 후에도 이 정책안은 실무자들이 이어받아 대단위해운회사의 지정 육성을 외쳤으나 여건의 미비로 시행되지 못하였다. 뿐만 아니라 그 2년여 후에 불어닥친 미증유의 해운불황으로 우리나라 해운산업의 집단도산의 위기가 몰려들었고, 이를 해결하기 위하여 해운산업 산업합리화라는 이름의 해운업체의 통폐합이라는 사실상의 정리 사업이 전개되게 되었다.
7) 웨이버제도의 보완
1973년의 오일 쇼크가 일어난 직후에 VLCC를 주축으로 하는 원유운송시장이 파국을 맞으면서 주저앉아 20여년간 재기하지 못하였고, 원유운송 이외의 해운업도 오일 쇼크 후 2년여가 지나자, 불황국면으로 접어들었다. 불황의 심도가 그렇게 심각한 것은 아니었지만 호황시에 선박을 많이 도입하였거나 전술한 컨테이너 4사체제의 출범으로 항로개설을 위하여 대규모 투자를 하였거나, 원자재의 국적선 운송체제에 대비하여 대형선을 집중적으로 매입한 중견해운업체들이 운임의 하락과 전체적인 세계경제의 침체로 인한 화물량의 감소에 따른 운임하락으로 인한 채산성의 악화로 경영상 어려움이 가중되었다. 이것을 그대로 방치할 경우 모처럼 흔신의 힘을 다하여 한국해운을 획기적으로 발전시키겠다는 야심찬 계획이 미쳐 꽃봉오리도 맺어 보기도 전에 주저앉고 말지도 모른다는 우려섞인 목소리가 나타나게 되었다.
그래서 아이디어를 짜낸 결과 얻게 된 정책안의 하나가 1965년을 전후하여 시행하여 상당한 성과를 거둔 바 있는 우리나라 웨이버 제도(자국화자국선주의)를 전 항로로 확대 시행 해보자는 것이다.
-그 이전까지의 웨이버제도
이러한 아이디어가 나오기 전까지 우리나라 웨이버 제도가 적용되는 실질적인 범위는 한일간과 멀리 나가도 동남아 시장까지가 한계였다. 우리나라의 선복량이 부족하여 이러한 해역 안에서만 활동할 수 있었을 뿐만 아니라 다른 나라와의 외교적인 마찰을 우려하여 더 이상 적용범위 확대를 생각하지 못하였기 때문이다. 또 이 웨이버의 적용범위가 정기선과 부정기선의 구분이 없이 적용되어 오기도 하였다. 이러한 한계성으로 인하여 일어나는 문제에 대한 대처도 상황에 따라 케이스 바이 케이스로 대처하여왔다.
-새로운 웨이버제도의 주요골자
새롭게 마련하기로 한 우리나라 웨이버제도(자국화자국선주의)는 다음과 같다. ①우선 적용대상을 웨이버 제도에 의하여 선적을 유도하는 정기선 화물과 우리나라에서 필요로 하는 원자재의 국적선에 의한 수송을 의무화하는 지정화물제도로 2원화하여 운영한다. ②정기선 화물의 경우 원칙적으로 국적선에 의하여서만 운송하도록 하되, 그 예외로서 조약 등(양국간에 체결된 해운협정을 포함한다.)에 의하여 자유적취가 허용된 국가의 선박과 해운동맹 등에 가입하여 우리나라 국적선사와 협력관계를 사진 회사의 선박에는 적용을 제외한다. ③부정기선 화물의 경우 화물별로 지정하되, 화물의 성격상 우리나라 경제활동에서 점하는 비중과 중요성, 물동량의 규모 등을 감안하여 정부가 지정하여 국적선에 의한 운송을 의무화한다. 그리고 필요할 경우 정부가 개입하여 조정하도록 하였다.
-새로운 웨이버제도의 효과 : 새로운 웨이버제도(자국화자국선주의)는 오랜 시간의 연구를 거쳐 만들어 시행하였는데 어느 정도의 성과를 거두기는 하였으나, 처음 기대하였던 것과 같은 효과를 거두지는 못하였다. 그 이유는 다음 몇 가지였다. ①이러한 정책의 강행을 보장하는 강제수단이 없어지고 말았다. 이 제도를 처음 강제로 시행하게 된 시점은 1965년 경이었는데, 그때는 우리나라가 외화부족으로 외화사용을 정부가 적극적으로 통제하였다. 경제사정이 그러하니 국민들도 이러한 정부의 강력한 통제를 그대로 수용하였다. 그래서 웨이버 제도를 만들 때, 운임용으로 외화를 외국에 지급하고자 할 때에는 반드시 웨이버를 첨부하여 신청하도록 하였고, 이를 첨부하지 아니할 경우 운임용으로 사용할 외화를 환전할 수 없도록 하였다. 그러나 그후 우리나라 경제가 호전되어 어느 정도의 외화 여유가 생기자, 정부 공권력에 의한 외환사용 통제를 완화하였는데 이 틈을 타고 웨이버 없이 대외교역상품대금을 지급하는 사례가 늘어났다. 그러므로 경우에 따라서는 웨이버 첨부없이 선적을 하더라도 정부기관이 이를 제지할 수 있는 통제수단이 없어지거나 무력화되어 버린 것이다.
②웨이버 규정을 만들면서 조약에 의하여 자유적취가 규정된 국가의 선박에는 웨이버를 적용하지 아니한다고 하였는데 이 제도를 시행할 당시에는 양국간의 해운협정이 체결된 국가는 미국과 독일뿐이었다. 그런데 새로운 제도가 시행되자 해운업을 중시하는 서구제국과 우리나라의 주요무역 상대국들이 앞 다투어 우리나라에 양국간 해운협정을 체결할 것을 제안하여왔고, 이를 일일이 상대하다보니 외교관례상의 예우차원에서도 이를 허용할 수 밖에 없어 실리도 없는 해운협정을 체결하게 되어 예외가 원칙을 짓누르는 결과를 가져오기도 하였다. ③무역업계의 반대가 거세졌다. 그때는 수출지상주의 시대였으므로 무역업계의 발언권이 매우 강해진 상태였는데, 수출에 장애가 된다는 이유를 들어 여러 가지 예외조치를 인정할 것을 요청하였는데 이를 수용하다보니 알맹이가 그만큼 적어졌다. 이런 저런 이유로 웨이버제도가 약화되어, 처음에는 호랑이라고 무서워하던 우리나라의 웨이버제도가 종이호랑이로 전락되어버리고 말았다. 그래도 이 제도는 1990년대 들어서면서 WTO 체제에 의한 교역자유화와 미국발 규제완화 정책의 세계화 등으로 없어지게 된 1990년대 말까지 나름대로 우리라나 해운 통제정책의 한 기둥 구실을 해왔다.
8) 불황 극복을 위한 금융조치
1973년의 오일쇼크의 영향이 해운시황에 나타나기 시작한 것은 1975년 후반이었다. 그로 인하여 갓 출범한 현대조선이 위기에 처하여 고생한 것은 박대통령의 해운관과 해운정책에서 다루었는데 이 영향이 해운업계에 밀어닥친 것이 76년 후반부터였다. 세계경제가 전반적으로 침체되기 시작하였고, 에너지 다소비 중심의 중후장대 물동량이 수반되는 산업은 전반적으로 침체되었고, 이를 대신하는 새로운 산업은 경박단소한 제품 생산중심의 첨단산업이 새롭게 성장하기 시작하였다.
운임이 하락하여 원가보상이 어려운 수준으로 내려갔다. 불황초기에는 그간 유보해 두었던 자금의 여유도 있어서 그런대로 견디었으나 해운업체들이 유동성 부족으로 경영위기를 느끼기 시작하였다. 이것이 1976년말에서 1977년경부터 였다. 그대로 방치할 경우, 해운업체들의 도산이 속출될 것이 명약관화한 상태가 되었다. 이때 가장 효과적인 대응방법은 선가 원리금의 상환유예다. 다른 나라 해운업체들도 마찬가지겠지만 우리나라 해운업체의 경우, 우선 선박확보를 위하여 은행으로부터 선박확보자금을 융자받아 선박을 도입하여, 이 선박을 운항하여 얻어지는 수입으로 융자받은 선가원리금을 분활 상환하는 방법을 택하는데, 불황으로 운임이 하락할 경우 하락한 운임만큼 수입이 줄어들어 자금부족에 시달리게 된다. 이 때에 은행과 해운업체가 서로 협의하여 다른 담보를 보강해 제공하면서라도 시횡이 회복 될 때까지 선가 원리금 상환을 유예 받는 것이 일반적인 처방이다. 이러한 조치는 은행으로서는 반가운 것이 아니다. 적기에 시황이 회복되지 아니할 경우, 은행이 부담하여야할 리스크가 크기 때문이다.
그래도 은행으로서는 선가원리금 상환을 적기에 못하였다는 이유로 해운업체를 부도처리 등 강경한 조치를 할 경우, 그에 수반되는 리스크가 더 크기 때문에 울며 겨자 먹기로 이 처방을 수용하게 된다. 그러나 은행은 리스크의 분산과 최악의 상황으로 발전될 경우의 책임문제 등을 고려하여 이러한 조치를 취할 경우, 은행의 단독 결정으로 시행하기보다는 정부가 개입하여 채권채무자간의 이해를 절충하도록 유도하기를 바란다.
70년대 후반의 해운불황도 바로 이런 상황이었다. 해운의 획기적인 발전에 온 정력을 쏟아 붓고 있던 해운항만청의 강창성 청장은 발벗고 문제 해결에 나서, 정부의 금융당국과 관련은행들과 협의하여 이 조치를 신속하게 처리함으로써 해운업계가 입을 손실을 최소화시키는데 성공하였다. 이 조치가 신속하게 이루어지지 아니하였을 경우 우리나라 해운이 입었어야 할 손실이 상당하였을 것으로 보인다.
이 조치가 적기에 이루어졌고, 다행스럽게 이 조치로 위기를 극복한지 얼마 안 된 1979년에는 해운시황이 회복되어 해운업체의 경영이 정상화되었다. 이 조치의 적시성으로 해운업체와 여기에 자금을 대출한 은행, 그리고 선가 원리금 유예조치를 적기에 시행하도록 유도한 해운항만청과 정부금융당국이 모두가 좋은 결과를 얻을 수 있게 된 윈윈게임의 대표적인 사례라고 해야 할 것이 되었다. 이 조치는 해운업계로부터 SOS가 나온지 몇 달만에 취해졌고, 그후 1년이 안 되어 시황이 정상화되어 모두가 행복한 결과를 얻을 수 있었다.
이에 비하여 그 몇 년후에 불어닥친 1979년의 오일쇼크의 후유증으로 불어닥친 해운불황의 경우, 해운업계가 SOS를 보낸 것이 1982년말이다. 해운산업 산업합리화라는 거창한 이름을 들먹이면서, 해운업체를 통폐합하도록 유도한다고 시간을 질질 끌어 실제 금융조치가 이루어진 것은 3년여가 지난 1985년말에야 선가 원리금 유예조치가 이루어짐으로써 그 시점에서는 대상 업체들의 거의 반수가 사실상 파산상태가 되었고, 그로 인한 은행손실이 크게 불어났던 것과 비교할 경우, 이러한 비상조치의 경우 적시성이 얼마나 중요한 것인지를 보여주는 대표적인 사례가 되었었던 것이다.
9) 항만개발 실적
해운항만청 탄생은 항만개발자금의 융자를 위한 IBRD 차관을 도입하기 위한 조치였다. 그리고 이러한 항만 건설수요가 발생한 것은 1966년의 원양컨테이너 항로의 개설에서 촉발되었다. 똑같은 수요가 발생한 것은 1966년이라는 것은 세계가 공통이다. 그런데 이러한 새로운 수요에 구미제국과 일본, 홍콩, 싱가포르는 1970년에는 비상조치를 통해서라도 모두 수용방법을 강구하여 대처하였다. 우리나라는 꾸물대다가 1969년에 차관을 신청하여 1972년에 차관을 얻어 착공하고, 1978년말에야 준공을 보았다. 다른 선진국의 경우 2~3년만에 해치운 것을 우리나라의 경우 수요가 생긴지 11년만에야 부두를 건설하였다. 이는 전술한 적기성이라는 면에서는 매우 비효율적인 조치였다고 아니할 수 없다.
그러나 해운항만청이 설립되고, 강창성 청장이 취임하면서는 비교적 모든 조치가 적기에 이루어졌을 뿐만 아니라 항만시설의 부족에 의한 문제가 발생할 경우 주어진 여건하에서 최적안이라 할 수 있는 조치들을 적시에 취함으로써 비교적 잘 대응하였다. 이하 강창성 청장 재임중의 주요 조치를 개관한다. 가장 큰 실적은 IBRD 차관공사를 잘 진행시켜 원 계획을 거의 100% 진행시켜 완공시점에 준공시킬 수 있었다.
10) 부산항컨테이너부두두 운영공사의 설립
1977년 이후 선진국의 항만관리제도를 조사하여 건설중인 컨테이너 전용부두의 관리운영계획을 적정하게 수립하여 부산항컨테이너부두두운영공사를 설립하여 준공과 동시에 차질없이 관리, 운영을 할 수있도록 만반의 준비를 다 하였다.
11) 수영비행장의 컨테이너 CY로 전환
부산항의 컨테이너 전용부두를 건설하였으나 IBRD 조사단이 수요를 너무 과소 책정하였을 뿐만 아니라 전용부두 배면의 부지가 좁은 것을 이유로 ON DOKE CY를 너무 좁게 설계하였기 때문에 할 수 없이 OFF DOKE CY를 이용하여야 하였으나 당시 부산시내에서는 부지를 구할 수 없어 매우 어려운 처지에 처하였다. 유일하게 이용할 수 있는 공간이 부산공항으로 이용하다가 수영공항을 김해공항으로 이전한 후 수영공항을 군용 예비공항으로 남겨둔 것을 국방부와 교섭하여 CY로 실질적으로 전면 개조함으로써 부산항의 CY 부족문제를 비교적 쉽게 해결할 수 있었다.